Сам факт общественной дискуссии вокруг законопроекта, вводящего выборность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (далее – губернаторов), позитивен: он свидетельствует о важности данной реформы политической системы и готовности самых разных общественных сил к политическому участию. Не случайно и то, что в центре дискуссии оказалась проблема т.н. «фильтров» при выдвижении кандидатов; разброс мнений максимально широк – от утверждения недопустимости подобных ограничений в принципе до предложения многоступенчатых «фильтров», фактически блокирующих выдвижение оппозиционных кандидатов." > Новости: Экспертное заключение Комитета гражданских инициатив на поправки к законопроекту о выборах губернаторов
23.04.2012



Сам факт общественной дискуссии вокруг законопроекта, вводящего выборность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (далее – губернаторов), позитивен: он свидетельствует о важности данной реформы политической системы и готовности самых разных общественных сил к политическому участию. Не случайно и то, что в центре дискуссии оказалась проблема т.н. «фильтров» при выдвижении кандидатов; разброс мнений максимально широк – от утверждения недопустимости подобных ограничений в принципе до предложения многоступенчатых «фильтров», фактически блокирующих выдвижение оппозиционных кандидатов.

Отметим два наиболее важных момента:

  • Выборность глав исполнительной власти регионов воспринимается обществом как ключевой момент в развитии демократии в России, и развернувшаяся дискуссия подтверждает этот факт.
  • Реальная задача законодателей при решении проблемы «допуска к конкуренции» на губернаторских выборах – создать «фильтры», соразмерные главному принципу устойчивой демократии – «ограниченной неопределенности». Это подразумевает, что закон должен создать правовую рамку для конкуренции реальной, т.е. исключающей заведомо предсказуемую победу одного кандидата, с другой – исключающей вероятность победы кандидата, заведомо настроенного на нарушение правил конкуренции и/или на подрыв конституционных основ и принципов государственного управления.

 

1. ВОЗМОЖНЫЕ ФОРМЫ И «РАЗМЕРНОСТЬ» ФИЛЬТРОВ

Ограничения допуска к участию в электоральной конкуренции – стандартный метод упорядочения выборных процедур. «Фильтры» призваны отсечь кандидатов с нулевым или заведомо маргинальным уровнем поддержки, ограничить манипулирование избирательными процедурами (выдвижения «двойников», спойлеров, технических кандидатов). «Фильтр» предотвращает «раздувание» избирательного бюллетеня до нескольких десятков или сотен фамилий, затрудняющих избирателю рациональный выбор.

В то же время «фильтры» не могут являться ограничителем конкуренции, создавать заведомое преимущество или дискриминировать реальных кандидатов, которые имеют шансы на избрание (независимо от степени их адекватности искомой должности)  - это в любом случае остается на суд избирателей

«Фильтры» в законодательстве успешно работают только в сочетании с рациональным политическим поведением политиков и избирателей, которое также представляет собой своеобразный неформальный фильтр.

Основные формы фильтров, применяемых в мировой практике:

  • Выдвижение  кандидатов политической партией: в большинстве случаев не исключает и «самовыдвижения» независимых кандидатов (исключение – Бразилия, но там регистрация партии предельно легка);
  • Избирательный залог (возвращается в случае успешного участия в выборах) и избирательный взнос (не возвращается), как правило, невелики по размеру (500 фунтов стерлингов на выборах в Палату общин в Великобритании) и  часто является взаимозаменяемыми с «петиционным фильтром» (сбор подписей избирателей).
  • Петиционные фильтры («ходатайство» за кандидата). Более распространена петиционность в виде сбора подписей избирателей. Количество подписей может определяться как процентом от числа избирателей, так и абсолютным числом или сбор подписей среди депутатов или иных выборных лиц (французская модель подписей «elu»  - примерно 42 тысяч выборных лиц местного  или регионального уровня). Подчеркнем две главные особенности этих процедур:

а) относительно небольшое, «посильное» число требуемых подписей

Во Франции кандидат в президенты должен собрать 500 подписей из не менее 30 различных территорий, и представительство одной территории не должно превышать 10%). Считается, что за такими лицами стоит не менее 1% корпуса избирателей.  Это составляет чуть более 1% от общего числа «elu»);

б) чисто петиционный (т.е. «заявительный») характер: достаточен сам факт подписи за кандидата, не требующий ни обсуждения, ни мотивировки, ни обязательства голосовать за этого кандидата.

Неформальные фильтры, реально существующие в устойчивых демократиях – это поддержка партиями и спонсорами. Внутрипартийные «фильтры» не вполне корректно обобщаются понятием «праймериз», хотя даже в США, откуда заимствован этот термин, первичные выборы разнообразны по форме. Однако процедура конкуренции кандидатов за право быть номинированными своей партией существует в большинстве устойчивых демократий и также решает проблему «гарантии конкурентоспособности» кандидата, т.е. выполняет роль своеобразного фильтра. Подчеркнем, что большинство форм такого «внутрипартийного отбора» регулируется не законом страны, а внутренними регламентами партии.

Исключение составляют США, где порядок праймериз регулируется законодательством штатов – но это происходит потому, что в них участвуют не члены партии (фиксированного членства ведущие партии США не имеют), а избиратели, регистрация которых регулируется законом. 

 

2. ОСОБЕННОСТИ СИТУАЦИИ В РОССИИ: «ТЕХНИЧЕСКОЕ ЗАДАНИЕ» ДЛЯ «ФИЛЬТРОВ»

В России на сегодняшний день применяются такие формы регулирования допуска к участию в выборах как законодательные ограничения к кандидатам (отсутствие судимости, двойного гражданства или вида на жительство в зарубежном государстве), выдвижение от партий и сбор подписей. К сожалению, исключен избирательный залог. Большинство этих требований уместны и для кандидатов в губернаторы.

Для определения оптимальных форм и размеров иных «фильтров» для губернаторских выборов необходимо учитывать факторы  как «за», так и «против» жесткого «фильтрационного регулирования» допуска кандидатов:

Факторы в пользу установления фильтров:

  • Слабость неформальных «фильтрующих» процедур. «Внутрипартийный отбор» как правило формален, непрозрачен, не подразумевает серьезного обсуждения кандидатур с широким участием актива партии и населения. Введение «Единой Россией» обязательной процедуры предварительного голосования – важный шаг вперед, но и эта процедура остается несовершенной.
  • Слабость «демократической культуры» в обществе, что повышает риск диспропорционального воздействия на сознание избирателей популизма, манипулятивных приемов, вплоть до прямого подкупа избирателей.
  • Непрозрачность финансирования избирательных кампаний, что создает возможность для злоупотреблений.

Факторы против введения жестких фильтров

  • Низкий уровень конкурентности в политике, доминирование исполнительной власти. Применительно к «фильтрам» это подразумевает, что исполнительная власть (региона, федерального центра, даже местной власти) способна принуждать общество и отдельные элитные фигуры к угодному для себя поведению либо произвольно трактовать порядок «прохождения фильтров». Многочисленные факты отказа в регистрации оппозиционным кандидатам на основании «выбраковки» подписей избирателей – самый простой пример этого феномена.
  • Слабость партийных структур (во многом – следствие из предыдущего фактора), затрудняющая оппозиции действия по выполнению «фильтрационных требований». Кроме того, значительная часть общественных интересов остается неструктурированными, не выражаемыми малым числом зарегистрированных партий.

Очевидно, что в такой ситуации установление фильтров выше минимально необходимого минимума попросту «задушит» конкуренцию на выборах губернаторов, сделает их исход заведомо предсказуемым. Тем самым, будет сведен «на нет» весь положительный эффект политической реформы: «кандидат от власти» будет гарантированным победителем выборов, даже не опасающимся проиграть выборы в случае плохого управления или неадекватной предвыборной программы.

 

3. ОЦЕНКА ОБСУЖДАЕМЫХ ВАРИАНТОВ  «ФИЛЬТРОВ» 

«Президентский фильтр»

В законопроекте «О внесении изменений в Федеральный закон"Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»  «фильтром» для  самовыдвиженцев является сбор подписей избирателей, а для политических партий – выдвижение только после консультаций с Президентом Российской Федерации.

В тексте законопроекта (с учетом рекомендованных ко второму чтению поправок) норма о «консультациях» прописана как факультативная, а порядок ее применения вводится не самим законом, а лично президентом.

Сам факт участия института федеральной власти в регулировании пассивного избирательного права на уровне субъекта Федерации представляется беспрецедентным и спорным. К тому же факультативность применения (это «консультации», а не «согласование») и распространение его только на кандидатов, выдвинутых партиями (но не самовыдвиженцев) порождает сомнение в эффективности этой процедуры для каких бы то ни было целей. 

Как показано ниже, данная идея не представляется заведомо неприемлемой, но нуждается в корректной формулировке.

Фильтр «прежних нарушений»

В представленных ко второму чтению поправках к законопроекту появился еще один дополнительный «фильтр» - запрет на участие в выборах лиц, имевших судимость в прошлом или привлеченных ранее к административной ответственности за совершение правонарушений экстремистской направленности.

Подобные ограничения не только являются грубым отступлением от общеправовых принципов, но и чреваты серьезным ущемлением прав граждан. Строго говоря, сама концепция судимости не предполагает каких-либо ограничений для гражданина за рамками установленного законом срока, а административная ответственность вообще не предполагает наложение на человека каких-либо дополнительных санкций помимо, скажем, штрафа.

В данном случае, граждане будут дважды отвечать за одно и то же нарушение. Более того, наверняка появятся «заказные» дела, направленные на отсечение перспективных кандидатов от участия в выборов (особенно с учетм внесудебного порядка привлечения к административной ответственности).

«Муниципальный фильтр»

5 апреля 2012 года Президент Д.А. Медведев поддержал выдвинутую группой руководителей регионов и муниципальных образований идею т.н. «муниципального фильтра» для кандидатов в губернаторы – необходимости сбора подписей выборных лиц муниципалитетов.

Значительные риски подобной идеи были очевидны уже на ранней стадии обсуждения этой инициативы, а конкретизация предложений на уровне поправок в законопроект говорит о том, что данный фильтр может превратиться в непреодолимый барьер для реально «избираемых» альтернативных кандидатов в губернаторы.  

Первый риск:  неучет состояния местного самоуправления.

В отличие от Франции, страны с развитой демократией на местном уровне, в России местное самоуправление крайне слабо, почти везде встроено в региональную властную систему, зависимо от регионального уровня финансово и организационно (даже среди городских округов – наиболее обеспеченного типа муниципалитетов – количество дотационных доходит до 92%). Даже депутаты МСУ от оппозиции, не говоря уж о независимых, будут подвергаться давлению со стороны региональной власти, если она пожелает воспрепятствовать регистрации какого-либо кандидата.

Второй риск: чрезмерное требование по количеству подписей.

Согласно выносимому на второе чтение законопроекту, субъекты Федерации должны будут установить процент подписей депутатов и (или) глав местного самоуправления, которые необходимо собрать для регистрации кандидатом в губернаторы в диапазоне от 5 до 10% от всего корпуса выборных лиц. При этом: в составе подписантов должны быть представлены не менее ¾ муниципальных районов и городских округов региона; каждый депутат или глава вправе подписываться только 1 раз; их подписи подлежат нотариальному удостоверению. Напомним, что российское законодательство предусматривает сбор подписей не более 2% избирателей (которые кандидатам-самовыдвиженцам итак придется собирать «сверх» муниципального «фильтра»), притом, что заручиться поддержкой обычных граждан  гораздо легче, и граждане вправе подписываться за  любое количество кандидатов, а не одного-единственного. Напомним также, что  во Франции на президентских выборах требуются подписи около 1% соответствующих выборных лиц.

На сегодня представительство оппозиционных партий на местном уровне очень незначительно – даже  КПРФ располагает всего 7,5% местного депутатского корпуса.  Как указывалось выше, многочисленные независимые кандидаты в большинстве случаев «действуют с оглядкой на власть», особенно в политически серьезных вопросах. При столь высоких порогах собрать подписи в большинстве случаев смогут лишь «кандидат от власти» и его дублеры, но не реальные конкуренты – а судьба остальных будет зависеть от «разрешения» власти депутатам поставить свои подписи за них. Основы конкуренции на выборах будут безнадежно подорваны.

Оговоримся, что найти оптимальное число (или процент) подписей для «муниципального фильтра» непросто: реальное количество выборных лиц в регионах никак не коррелирует с численностью избирателей (например, в небольшой Липецкой области выборных лиц 3218, в 2,5 раза больше 1570 на огромную Свердловскую область, и в 5 раз больше, чем 563 в сопоставимой по численности жителей Мурманской области. 

Третий риск – избыточный «кумулятивный эффект» разных фильтров

В данном риске есть две составляющие. Первая из них – порядок действия муниципального фильтра. В прозвучавших комментариях к этому предложению звучали мысли о том, что подписи депутатов должны получаться в режиме (или сочетании с) «праймериз», «сходами» или встречами кандидата с депутатами и населением муниципалитета. Все это не только усложняет процедуру и создает дополнительные риски давления на мнение депутатов, но и противоречит смыслу «регистрации через подписи» как сугубо петиционного действия: важен факт подписи, и никакая процедура коллективных действий для ее получения не может регулироваться законодательно. Это, разумеется, не исключает, а подразумевает развитие внутрипартийных процедур, но они должны быть стимулятором, а не ограничителем возможностей кандидата.

Вторая составляющая – совмещение «муниципального фильтра» с иными фильтрами. Совмещение нескольких видов «фильтров» сделает барьер для участия оппозиционных кандидатов в выборах запредельно высоким.

Идея нового «единого дня голосования»

Наряду с введением «муниципального фильтра» для кандидатов в Губернаторы, была предложена идея о введении вместо двух «единых дней голосования» (в марте и октябре) – одного такого дня (середина сентября).

Приводимые аргументы - устранение помех для посевной, график бюджетного процесса и т.п - скорее предлоги, скрывающие истинную цель – ограничение политической конкуренции.

Очевидно, что круг людей, занятых в посевной/уборочной кампаниях сильно отличается от круга организаторов выборов. Также очевидно, что избранные в сентябре губернаторы тоже не смогут сильно повлиять на бюджет следующего года (к этому времени бюджетный процесс – уже в завершающей стадии, чтобы  повлиять на него – как раз нужно избираться весной).

Очевидно, что при выборах в середине сентября не завершены отпускной и дачный сезоны горожан,  что негативно влияет на явку в целом и явку т.н. «среднего класса» в частности. Главное – что в эти сроки выдвижение кандидатов и активная фаза избирательной кампании приходятся преимущественно на лето, т.е., оказываются вне внимания значительной части населения. Такая ситуация создает односторонние преимущества «кандидату от власти», персона и деятельность которого значительно лучше известны избирателям, тогда как для  оппозиции именно последний месяц кампании дает оптимальные возможности «достучаться» до избирателя.

С учетом высказанного, представляется более обоснованным сохранение устоявшихся практик двух «единых дней голосования» в марте и октябре.

 

4. ОПТИМИЗАЦИЯ «ФИЛЬТРОВ»: ПРЕДЛОЖЕНИЯ КОМИТЕТА ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ

С учетом высказанных соображений, представляется целесообразным:

1. По поводу «президентского фильтра»:

  • Либо отказаться от него вообще как от непроработанной и инструментально сомнительной процедуры;
  • Либо ввести его в качестве переходной меры – на «первый цикл» губернаторских выборов, на следующих условиях: (а)  консультации не дают президенту «права вето» на кандидатуру; (б) «фильтр» используется скорее как «пряник», а не «кнут», например, прошедшие процедуру консультаций кандидаты от партий регистрируются автоматически.

2. По поводу «муниципального фильтра»:

  • Сама идея его введения представляется спорной. При соразмерном применении  (см. ниже) он не обладает бесспорными преимуществами над другими видами фильтров (выдвижение парламентскими партиями или сбор подписей избирателей). При предлагаемом фактически несоразмерном применении он будет в первую очередь зажимать здоровую конкуренцию, а не защищать от ее эксцессов, т.е. «с водой будет выплеснут и ребенок».
  • Если все же введение «муниципального фильтра» будет признано целесообразным, то  оно должно отвечать следующим условиям:
    • Быть разумным по размеру – не превышать 1% от общего числа выборных депутатов органов местного самоуправления или соразмерного абсолютного числа подписей для конкретного субъекта Федерации, при «мягких» дополнительных требованиях (например, что подписанты должны представлять не менее трети муниципальных районов и городских округов субъекта Федерации);
    • Носить чисто петиционный характер: могут устанавливаться требования к оформлению подписи (например, заверение аппаратом соответствующего органа МСУ), но не к порядку получения, т.е, недопустимы законодательные требования к «праймериз», «обсуждению кандидатур», «сходам» и т.п.
    • Не добавляться к существующим фильтрам, а заменять их, предпочтительно, в вариативной форме (см. ниже).
  • Оптимальным (в случае введения «муниципального фильтра») представляется следующий порядок:
    • Парламентские партии (представленные в Государственной Думе или Законодательном Собрании данного субъекта Федерации) получают право автоматической регистрации своего кандидата в губернаторы на основании голосования фракции или решения руководящего органа партии  в данном субъекте;
    • Для кандидатов от прочих партий и независимых («самовыдвиженцев») предусматривается на их выбор любая из двух процедур – регистрация через подписи избирателей или подписи выборных лиц. При этом логично, чтобы «порог» для подписей избирателей устанавливался на более высоком уровне (например 2% избирателей при 1% депутатов).
    • Рассмотреть вопрос о возвращении избирательного залога как альтернативного сбору подписей избирателей «фильтра».

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.