Партиципаторный бюджет. Как граждане участвуют в распределении муниципальных средств

17.10.2015


21 и 22 октября при поддержке Комитета гражданских инициатив пройдёт первая Всероссийская конференция по инициативному бюджетированию. В преддверии столь значимого для развития местного самоуправления мероприятия мы повторно публикуем интервью с научным сотрудником исследовательского центра "Res Publica" Европейского университета в Санкт-Петербурге, экспертом КГИ Львом Шиловым.

Лев Шилов, Res PublicaЛев Шилов, научный сотрудник исследовательского центра "Res Publica"

Сейчас в России все больше говорят о партиципаторном бюджете. Что это такое, в чем основная идея и каков механизм этого бюджетного инструмента?

Партиципаторный – от английского "participate" – принимать участие. Партиципаторный бюджет – бюджет, созданный с участием граждан. В наших проектах это означает распределение части бюджета муниципального образования, района или города при помощи комиссии, состоящей из выбранных по жребию горожан и представителей администрации. Горожане получают возможность решить, как именно будет потрачена определенная часть средств.

Основная идея – привлечь к обсуждению и решению городских проблем самих жителей города, особенно тех, кто обычно по самым разным причинам предпочитает с властью не контактировать. Если горожан удается привлечь, то часть решений, важных для города, начинает приниматься не только чиновниками. Возможность повлиять на ряд решений мэрии в рабочем порядке получает каждый горожанин.

„Горожане получают возможность решить, как именно будет потрачена определенная часть средств“

Новый для нашей страны инструмент применяется в мировой практике достаточно давно. В целом в Латинской Америке, Европе, США и Китае эта практика охватывает более 250 городов.

Первопроходцем стала Бразилия. В небольшом бразильском муниципалитете Порту-Аллегри в 80-х годах XX века сформировались городские ассамблеи, которые решали распространенные проблемы бразильских муниципалитетов, связанные с образованием и здравоохранением. Администрация предоставила горожанам возможность решить, как распределить часть средств городского бюджета. Сегодня, после тридцати лет успешной практики, горожане Порту-Аллегри распределяют уже до 20% от городского бюджета.

2222.jpg Основная идея – привлечь к обсуждению и решению городских проблем самих жителей города

То есть этот механизм возник не в США или Европе с их развитыми демократическими традициями и гражданским обществом, от которых мы привыкли ждать новых форм участия, а именно в Латинской Америке?

Да, в Европе подобные проекты появились, но позже – в 90-х годах. К началу XXI века эта практика получила распространение в нескольких европейских странах – наиболее активно проекты внедряли Германия и Испания. Разнообразие форм привлечения жителей и городов, использующих эту практику, достаточно велико – жители распределяют деньги как в достаточно крупных городах типа Севильи с населением больше 700 тыс. человек, так и в совсем мелких, где проживают не более 30 тысяч.

Сегодня такие формы участия жителей в управлении городом используются и в США. Например, в Нью-Йорке депутаты решили предоставить жителям возможность самим определить, как будет потрачена часть бюджетных средств нескольких муниципальных районов. В результате, жители Бронкса, Бруклина и Квинса уже несколько лет подряд каждый год собираются вместе и определяют, какую проблему им важнее решить в этом году – поставить камеры слежения, отремонтировать дороги или построить новые спортивные площадки.

2233.jpgСоучастное бюджетирование зародилось не в Европе или в США, а в развивающейся Бразилии

Возможно ли это в России? Что нужно для того, чтобы начать бюджетный диалог граждан и власти?

Большая часть наших граждан убеждены, что на публичную политику повлиять невозможно. Кроме того, получить какую-либо внятную информации о бюджетном процессе или задать чиновникам интересующие вопросы достаточно непросто. Это требует немалых усилий, поскольку специально отведенных для этого информационных каналов или справочных, которыми мог бы воспользоваться заинтересованный гражданин, сегодня практически нет.

Решения президента и правительства, как правило, далеки от будничной жизни среднестатистического россиянина. Решения мэрии, напротив, имеют огромное влияние именно на повседневную жизнь. Обслуживание детских садов и школ, территорий общего пользования, ЖКХ, благоустройство пространства, в котором мы все живем – все это в ее компетенции.

„Нужно предоставить жителям две вещи: доступ к информации и доступ к деньгам“

Естественно, что большая часть претензий к власти связана именно с бытовым уровнем, однако возможность диалога между муниципальными чиновниками и горожанами сегодня в России практически отсутствует. Основная ролевая модель, по которой разворачивается обычное взаимодействие чиновников и горожан – это «власть предержащий и жалобщик», внутри которой равноправие сторон не предусмотрено, а роль «жалобщика-горожанина» исчерпывается тем, что он озвучивает волнующую проблему и надеется на то, что разговор с чиновником каким-то образом повлияет на ситуацию.

20090716_participatory_budgeting_seniors_vote.jpgВласть получает горожан, которые готовы ей содействовать и предлагать новые идеи

Судя по опыту стран, в которых партиципаторное бюджетирование давно и успешно практикуется для того, чтобы жители были заинтересованы в диалоге с властью, нужно предоставить им две вещи: доступ к информации и доступ к деньгам. Администрация городов, использующих партиципаторное бюджетирование, предоставляет гражданам информацию о городском бюджете, и выделяет ту сумму, которую распределяют жители города. В результате горожане получают реальную возможность влиять на жизнь городского сообщества, а власть – горожан, которые понимают особенности ее работы и готовы по мере сил ей содействовать и предлагать новые идеи.

Что нужно сделать, чтобы привлечь граждан к партиципаторным проектам?

Есть различные варианты. В некоторых городах собираются ассамблеи из большого числа жителей на непродолжительное время, в некоторых – специально отобранная комиссия распределяет средства, собираясь несколько раз. Однако для того чтобы процесс партиципаторного распределения бюджета был эффективным и приносил реальную пользу, он должен соответствовать следующим критериям:

  • Партиципаторное распределение средств должно быть ежегодным. Это важное условие, являющееся гарантом того, что это не популистский ход администрации, и она реально заинтересована в участии горожан и совместной работе.
  • Горожанам необходимо предоставлять информацию в полном объеме. Неважно, чего она касается – круг рассматриваемых вопросов, как правило, относится к наболевшим городским проблемам, по которым у администрации достаточно знаний и опыта. Без доступа к информации решения горожан могут быть неэффективными и попросту ненужными для города, несмотря на искреннее желание и добрую волю.
  • Жители, участвующие в программе, не должны оставаться без помощи экспертов и специалистов. Горожане могут сформулировать проблемы «снизу», как те люди, которые сталкиваются с ними каждый день. Возможно, у них есть какие-то решения, которые могут оказаться весьма эффективными. Однако без базовых знаний о бюджетном процессе, городском планировании, муниципальном управлении им будет сложно превратить свои идеи в проекты, которые могут быть включены в городской бюджет.
  • Администрация должна содействовать горожанам на всех уровнях. А принятые решения – исполняться в полном объеме.

4286.jpgГорожане-участники проекта на очередной встрече бюджетной комиссии

Как на практике реализуется механизм партиципаторного бюджетирования в нашей стране, какие пилотные проекты начаты и какие суммы распределены?

Эксперименты, связанные с привлечением граждан к формированию части бюджета начались в 2013 году в Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область). В Череповце и Сосновом Бору над распределением средств работали комиссии из 20 и 15 человек соответственно. Объем распределяемых средств – 15 миллионов рублей в Череповце, 20 миллионов – в Сосновом Бору (0,27% и 1,3% от бюджетов городов). В 2014 году программа в Череповце и Сосновом Бору была продолжена, а также стартовал аналогичный проект в Кировской области на средства регионального бюджета (по 3 млн. рублей на Омутнинское, Мирнинское и Уржумское городские поселения).

Эксперты не верили в то, что подобная практика возможна в России

Горожане-участники проекта отбирались жребием в бюджетные комиссии, члены которых получали право на выдвижение собственных инициатив по расходованию этих средств. Заседания комиссий продолжались в течение нескольких месяцев, на протяжении которых горожане обсуждали, на что и каким способом должны быть израсходованы выделенные средства. Кроме того, на протяжении этого времени члены комиссий слушали лекции и обсуждали свои инициативы с приглашенными экспертами и сотрудниками местных администраций. Этот проект осуществлял исследовательский центр «Res Publica» Европейского университета в Санкт-Петербурге при содействии Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив.

Participatory_Budgeting01.jpgМозговой штурм по выбору приоритетных муниципальных проектов, Нью-Йорк 

Насколько просто было работать и с какими сложностями вы столкнулись?

С самого начала было непонимание и отторжение со стороны некоторых экспертов, которые не верили в то, что подобная практика возможна в России. Нам пришлось противостоять нескольким аргументам:

Аргумент № 1. У вас ничего не получится, нет в России муниципалитетов, которые нашли бы на это деньги.

Да, у большинства российских муниципалитетов дефицитный бюджет. Однако есть и такие, у которых сальдо бюджета, по крайней мере, нулевое. Кроме того, существует возможность привлечь дополнительные средства. Например, в моногородах источником таких средств может стать градообразующее предприятие. Нужно помнить о том, что выделенные средства из бюджета не уходят, они просто перераспределяются с учетом мнения горожан. Проблемы, которые поднимают горожане, администрация все равно рано или поздно должна была бы решить. Партиципаторное бюджетирование позволяет учесть мнения и пожелания горожан. Так, если в этом году запланировано озеленение части городских территорий, а устройством спортивных и детских площадок планировали заняться через два года, то партиципаторное бюджетирование позволяет выяснить, что жители хотят обустроить детские площадки уже в этом году, а с озеленением готовы подождать. В результате горожане не только получают возможность напрямую влиять на жизнь своего города, но и их недовольство работой местной администрации снижается. Сам факт того, что городская администрация сочла возможным и необходимым привлечь к распределению бюджетных средств жителей города, безусловно, вызывает уважение к ней со стороны горожан. Чиновники, которые работают вместе с горожанами, в свою очередь, получают возможность понять сразу несколько вещей. Во-первых, горожане – это не только те люди, которые кричат и жалуются. Они готовы принять участие в решении городских проблем и потратить на это свое время. Во-вторых, горожане могут предложить новые идеи. Таким образом, партиципаторное бюджетирование выгодно и для жителей города, и для администрации. В итоге для пилотных регионов мы нашли мэров, готовых на эксперимент, то есть на более плотное сотрудничество с жителями в решении городских проблем.

Кузин.jpgМэр г. Череповца Юрий Кузин одним из первых согласился на бюджетный эксперимент в своём городе  

Аргумент № 2. У вас не получится, потому что это не соответствует российскому законодательству. Как можно доверить жителям распределение муниципальных средств?

Получается, что доверить можно, поскольку это ни в чем не противоречит российскому законодательству. Законы (а именно ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетный кодекс РФ) регламентируют распорядителя средств – муниципалитет. Кто и как будет определять, куда именно будут потрачены деньги, закон не регламентирует. В каждом муниципалитете есть свой план по муниципальным программам – на образование, здравоохранение, ЖКХ и т.д. Вписать в этот план свободные средства – не составляет труда. Естественно, порядок расходов контролируется мэрией и Федеральным казначейством. Однако никто не мешает горожанам определять направления этих расходов.

Аргумент № 3. Вы не соберете достаточно жителей, никто не доверяет мэрии.

Люди действительно сейчас не очень доверяют муниципальной власти. Это обусловлено и недостатком информации, и отсутствием практической возможности влиять на процесс принятия решений. В проекте жителям было предоставлено и то, и другое – горожане сами решали, на что они хотят потратить часть средств городского бюджета. В итоге, в пилотной программе захотели участвовать 120 человек в Череповце и 80 в Сосновом Бору. Это не так уж мало для первого раза. Особенно с учетом общего и традиционного для россиян недоверия к власти и неразвитости того, что принято называть «гражданским самосознанием». Следует также отметить, что участвовать в проекте захотели самые разные люди – от студентов и домохозяек до частных предпринимателей и специалистов, которые раньше не участвовали в начинаниях подобного рода. В следующий год активность горожан была на таком же уровне, в Кировской области – в среднем выше.

Аргумент № 4. Жители не будут ходить на заседания несколько месяцев, они быстро потеряют интерес к проекту.

Люди не хотят учиться и работать по-настоящему ради дела, перспективы которого не ясны.

Да, действительно, все участники проекта имеют работу, семью, хобби и так далее. Сложно тратить свое время на программу с неясными перспективами. Так что первое, что нужно сделать, организуя проекты, подобные нашему, это максимально прояснить все детали. Обязательства по средствам должны быть реальными – горожанам важно знать, что они делят не виртуальные деньги. Это большая ответственность, и они ощущают ее не хуже чиновников, одна из профессиональных обязанностей которых отвечать за распределение средств. Большая ответственность обеспечивает правильное отношение к делу.

Кроме того, горожан привлекает живое общение с экспертами, поскольку это не только новый опыт, но и возможность поговорить о наболевших проблемах на новых условиях: за одним столом, и не с позиции «просящего жалобщика», а с позиции полноправного участника диалога.

larry-m.jpgАкция жителей американского города Гринсборо с целью внедрить партиципаторное бюджетирование

Аргумент № 5. Жители не договорятся друг с другом.

Да, на собраниях были споры между горожанами – членами бюджетной комиссии. Да, во время заседаний бюджетной комиссии необходимы строгая модерация и жесткий регламент. Однако в этом нет ничего удивительного. Практики, подобные партиципаторному бюджетированию, в России не слишком распространены: у горожан нет опыта взаимодействия друг с другом, который позволил бы им быстро принимать конструктивные решения. И в этом нет ничего страшного, такой опыт появляется во время совместной работы и обсуждений, а модератор и заранее разработанный регламент, помогают избежать острых конфликтов и разрешить спорные ситуации. Если речь заходит о реальных деньгах и об ответственности за принятые решения, результатом которых должны стать какие-то улучшения в жизни их города, горожане находят возможность договориться и принять такое решение, которые устраивало бы большинство членов комиссии.

Аргумент № 6. Жители и сотрудники администрации не смогут договориться. Жители будут обвинять чиновников в коррупции, а чиновники не станут прислушиваться к мнению простых горожан. Диалога, а тем более, решения, которое бы устроило обе стороны, не получиться.

Когда группа, состоящая из горожан и чиновников, вместе работает над совместным проектом, трения могут возникнуть при нежелании администрации давать прямые ответы на вопросы горожан. Однако таких затруднений в ходе проекта практически не возникало, поскольку, согласившись на участие в эксперименте, сотрудники администрации были готовы предоставить горожанам всю необходимую информацию. Другое дело, что в силу специфики работы разных департаментов администрации, они не всегда могли это сделать. Довольно часта ситуация, когда сотрудники одного департамента практически не общаются с сотрудниками другого и недостаточно знают о деятельности друг друга. В то время как проекты, предложенные горожанами, требуют сотрудничества разных департаментов, поскольку задевают сферы ответственности и того, и другого. В таком случае, сотрудникам администрации нужно время, чтобы выяснить необходимые детали. В этом плане партиципаторное бюджетирование полезно и для сотрудников администрации, поскольку заставляет их не только обратить внимание на недочеты в собственной работе, но и оперативно решить их.

450700339_640.jpgПосле того, как составлен список приоритетных проектов, бюджетной комиссии предстоит голосованием выбрать лишь несколько из них

Совместная работы жителей города и администрации также требует модерирования и особого регламента. По возможности она должна проходить не в здании администрации, а на «нейтральной территории». Это связано с тем, что привычный формат взаимодействия горожан и власти обычно разворачивается по модели «власть – проситель/обвинитель» и происходит в здании городской администрации, пространство которого такой формат закрепляет.

Для данного проекта этот формат не подходит, просто потому что обсуждение, совместное решение (такое, которое бы устроило большинство участников коммуникации) и действия требуют другого формата взаимодействия – диалога, который бы строился по модели «горожанин/горожанин». Именно поэтому модерация и регламент необходимы и в этом случае. Как показал ход проекта, они помогают выстроить и поддерживать нужный формат взаимодействия, в ходе которого горожанам и администрации не только удалось избежать взаимных оскорблений, но и, в конечном итоге, договориться друг с другом. То есть признать друг в друге коллег по общему делу, горожан, которые вместе пытаются решить проблемы своего города.

Аргумент № 7. Даже если все договорятся друг с другом, все равно велика возможность коррупции со стороны сотрудников администрации.

К проекту приковано большое внимание местной прессы и жителей, которые потратили на него четыре месяца. Мэры городов, запускающие подобные проекты, прекрасно осознают репутационные издержки, которые могут возникнуть в этом случае. Поэтому у нас есть веские основания полагать, что о коррупции говорить не придется.

Аргументы «за» и «против» будут всегда, тем не менее, партиципаторное бюджетирование, пускай и в нескольких регионах, но работает. На каком этапе оно находится и каковы перспективы и что принесло муниципалитетам и гражданам?

Пилотные и в Череповце, и в Сосновом Бору сейчас находятся на стадии завершения – оценить их эффективность в полном объеме можно будет тогда, когда проекты, предложенные членами комиссии, будут выполнены. В 2013 году они были приняты в бюджет, и реализуются в этом году. Но уже сейчас понятно, что подобная процедура может привнести много нового в практику муниципального управления и бюджетного процесса.

Скачать инфографику в большом разрешении

Среди плюсов для муниципального управления и бюджетного процесса в администрации отдельно взятого города можно отметить: в экономическом плане: повышение эффективности управления частью бюджетных средств. Расходование бюджетных средств идет под контролем бюджетной комиссии, таким образом, исключается коррупционная составляющая на этапе составления проекта бюджета. В политическом плане: при принятии непопулярных бюджетных решений горожане вовлекаются в диалог, и, таким образом, снимается часть социального напряжения. Партиципаторное бюджетирование позволяет вовлечь жителей в обсуждение и решение тех городских проблем, от которых зависит качество жизни всех горожан. В управленческом плане: повышение качества управленческих решений в администрации, мотивация и повышение квалификации жителей – участников процесса (потенциальных депутатов), создание методики вовлечения горожан в процесс принятия решений, организация разумного давления на чиновников для повышения качества их работы.

Если речь заходит о реальных деньгах и об ответственности за принятые решения, горожане находят возможность договориться

Для горожан и заинтересованных лиц партиципаторное бюджетирование стало принципиально иным каналом связи с администрацией города, действующим на постоянной основе, поскольку оно предполагает, что комиссия горожан собирается ежегодно.

Также можно говорить о повышении бюджетной, административной грамотности через лекции, личные встречи с представителями администрации, обязательные письменные ответы на обращения членов комиссии. Это позволяет горожанам прояснить для себя логику, которой чиновники руководствуются при принятии решений, соответственно, они получают возможность влиять на этот процесс и корректировать его.

Больше информации о партиципаторном бюджетировании — на странице I Всероссийской конференции по инициативному бюджетированию в Facebook.

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.