КГИ провел круглый стол «Школьное образование России: риски и перспективы»

07.10.2014

2 октября Комитет гражданских инициатив провел круглый стол «Школьное образование России: риски и перспективы» по результатам полевого исследования реализации реформы школьного образования в регионах России.

Летом 2014 эксперты Фонда Кудрина провели полевое исследование состояния общего образования в четырех субъектах Российской Федерации: Республике Чувашия, Кировской области, Воронежской области и Республике Саха (Якутия).

В рамках исследования анализировались документы, определяющие порядок финансирования общего образования субъектов федерации, организационная структура управления образованием, проводились интервью с руководителями органов управления образованием, директорами школ, представителями муниципалитетов, учителями и родителями.

Важно отметить, что, несмотря на разное географическое положение, численность и плотность населения, бюджеты образования во всех исследуемых субъектах были выявлены схожие, системные проблемы, которые необходимо решать для успешного развития образования в России.

В данном исследовании не анализировалось ни качество преподавания, ни содержание изучаемых предметов. Эти вопросы, вне всякого сомнения, относятся к компетенции специалистов.

В результате исследования было выявлено несколько ключевых «разрывов», проблемных зон, стали следствием многих процессов, происходящих в обществе. Система образования вынуждена на них реагировать, но часто эффективно ответить на них можно лишь целой серией мер, затрагивающих разные аспекты жизни общества.

Оплата труда учителей

Повсеместно повышение оплаты труда учителей произошло в регионах за счет нескольких совместно реализуемых мер:

  • Повышения доли фонда оплаты труда в учебных расходах в общеобразовательных школах до 95%, а иногда до 100%;

  • Повышения средней нагрузки на одного учителя до 24-28 часов в неделю, при ставке 18 часов.

  • Сокращения числа учителей в школе, прежде всего за счет совместителей, и передаче освободившихся часов штатным учителям, часто и по другим предметам.

  • Сокращения приема в школы молодых специалистов и перераспределения высвобождаемых ставок между оставшимися учителями.

  • Сокращение специалистов, не занятых напрямую учебной работой: завучей по воспитательной работе, воспитателей групп продленного дня, психологов.

  • Повышением расходов региональных бюджетов на образование.

Таким образом, в большинстве субъектов РФ были достигнуты плановые показатели, определяемые 599 указом Президента РФ и зарплата учителя в среднем сегодня равна средней зарплате по региону.

Рост зарплат педагогических работников неизменно вело к увеличению нагрузки на учителя, не смогло привести к улучшению качества его работы, хотя и способствовало закреплению в школах учителей, которые теперь, особенно на селе, относятся к категории высокооплачиваемых специалистов.

При этом разброс этих зарплат очень велик и зависит не только от квалификации учителя и стажа его работы, но и от того общеобразовательного учреждения, где он трудится. Внедрение системы подушевого финансирования с поправочными коэффициентами позволяет регионам поддерживать лучшие школы, гимназии и лицеи, существенно увеличивать подушевое финансирование в сельских и малокомплектных школах. Во многих субъектах федерации сегодня оплата сельского учителя выше оплаты труда городского, при меньшей нагрузке и существенно меньшем числе учеников в классе.

Неравномерность роста зарплат учителей отмечают и эксперты Федерального института развития образования (ФИРО). С августа 2011 года по январь 2014 года ФИРО осуществлял мониторинг реализации мероприятий по модернизации региональных систем общего образования в соответствии с Постановлением Правительства. Оказалось, что средняя заработная плата учителей в 2013 году значительно различалась в разных субъектах федерации. Следующие диаграммы демонстрируют заработную плату учителей в зависимости от федерального округа.

Средняя заработная плата педагогических работников общеобразовательных организаций в разрезе федеральных округов (январь-декабрь 2013 года) (руб.)

1

Отношение средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций к средней заработной плате по субъекту Российской Федерации в разрезе федеральных округов
(январь – декабрь 2013 года) (%)

2

Большой проблемой остаются изъяны системы подушевого финансирования и низкая базовая ставка оплаты труда учителя. Вот, что об этом говорят сами работники школьного образования, которые приняли участие в заседании круглого стола:

Злата Баранова, директор гимназии г. Слободского Кировской области:

«В целом, я положительно оцениваю систему подушевого финансирования. Это достаточно жесткий, но эффективный рычаг для работы, как руководителя, так и всего педагогического коллектива. Но в регионах нормативы разные. В Кировской области оклад учителя 6309 рублей. Средняя зарплата по экономике около 22 тысяч. Естественно, мы выполняем эту норму, но или за счет нагрузки (а это путь плохой - так мы качества образования не получим), либо через компенсационные стимулирующие выплаты, а значит помимо выполнения должностной инструкции надо нарабатывать, нарабатывать, нарабатывать. Очень много приходится педагогу сегодня работать. А надо сделать так, чтобы базовая ставка, оклад, стали более достойными. А если говорить про обслуживающий персонал, то там оклады по 2-3 тысячи рублей. А как работать школе без нормального обслуживающего персонала: чтобы было чисто, чтобы в столовой был обед?».

Сергей Погодин, директор средней школы №4 г. Нелидово Тверской области:

«Подушевое финансирование меня, как директора, устраивает вполне. Я готов с этим работать. Когда я пришел работать в школу завучем в 2005 году, у нас было 280 детей. На сегодняшний день в школе - 825 учеников. То есть мы увеличились в три раза. Мы выстроили такую систему, что дети стремились попасть в нашу школу. А ведь любая школа может себе это позволить, выстроив грамотную стратегию работы, предложив хорошие услуги, как сейчас говорят.

Но в том году у моей школы отняли несколько миллионов рублей на другую школу, которой не хватает средств. В соседней школе наполняемость классов 18-19 человек, оттуда дети бегут. А мне говорят: ну мы же не можем их оставить без зарплаты. Решение принято постановлением администрации района. Мы пытались это оспорить на уровне области и в прокуратуре, но безрезультатно. Зачем же тогда нам стараться, работать так, чтобы дети шли в нашу школу. Пускай у нас в классах остается по 20 человек. А если денег не будет хватать, пусть у кого-то отбирают!»

Сергей Погодин

Сергей Погодин обозначил и проблему зарплат молодых специалистов:

«На нашем круглом столе говорили: где еще молодые специалисты, только выйдя на работу, гарантированно получают среднюю зарплату по региону, как не в школе? Я вам говорю: не гарантированно. Вот передо мной тарификационный лист: два молодых педагога. У каждого нагрузка 31 час и зарплата 13700 руб. Вот это им гарантированно. А средняя у нас по Тверской области около 25 тысяч. Хотя если бы я был уверен, что у меня опять не отнимут денег, я бы гарантировал им зарплату с помощью стимулирующих выплат».

Административные барьеры

По сути своей общеобразовательная школа сегодня жестко встроена в вертикаль управления, лишена былой самостоятельности и вынуждена четко выполнять поступающие сверху указания и директивы. Таких директив поступает все больше, и директор любой школы в России сегодня тратит большую часть своего рабочего времени именно на то, чтобы «отписываться» от множества запросов и «отбиваться» от бесконечных проверок.

Школу сегодня проверяют практически все от Прокуратуры до Россельхознадзора, причем делают это непрерывно в течение учебного года, а не только при подготовке школы к новому учебному году. Прекратить эту практику на региональном уровне невозможно, так как большинство проверяющих органов федерального подчинения.

Множество жалоб со стороны сотрудников среднего образования – на сложную забюрократизированную систему закупок. Не редки случаи, когда для того, чтобы что-то построить, например, забор вокруг школы, на выполнение всех регламентированных процедур, поиск подходящего подрядчика (не мошенников, выигрывающих конкурс благодаря демпинговым ценам, но не выполняющих качественно работу) уходит до одного года.

Важно и то, что многочисленные предписания, которые школе выдают различные проверяющие органы, не подкреплены бюджетным финансированием и не могут быть оперативно реализованы за счет имеющихся у школы средств.

Проблему административного регулирования школ подтверждают и представитель Министерства образования и науки, присутствовавший на круглом столе. Однако, по его мнению, в этом виноваты не министерские стандарты, а устаревшие управленческие традиции и самоуправство на местах.

Алексей Благанин, начальник отдела стандартов и содержания в сфере общего образования Минобрнауки РФ:

«Наш разговор показал, что традиции в плохом смысле в системе образования продолжают жить. Мы все зафиксировали, что те нормы, которые изложены в новом федеральном законе, которые касаются и подушевого финансирования и других вопросов, они - позитивны. Но сложившиеся практики, традиции управления школой, образовательными системами разного уровня остаются прежними. И отсюда этот конфликт: с одной стороны замечательные новые стандарты, а с другой стороны устоявшееся планирование, единица которого – урок, единица которого – недельная нагрузка учителя.

… Контроль сейчас свели к огромному массиву никому не нужных бумаг. Мы тоже проводили такое исследование: только 15% бумаг, которые школа заполняет, востребованы вышестоящими уровнями управления образования. 85% - это бумаги, которые придумываются или на уровне школы или на уровне муниципалитета или на уровне региона. Подавляющее число документов придумывается на уровне муниципалитета! Наш призыв: давайте переходить от жизни по традиции к жизни по закону. Открываем закон и смотрим: орган местного самоуправления по большому счету занимается коммуналкой, обустройством школ и прилегающих территорий. Смотрите, что делают муниципалитеты на местах: бесконечные срезовые контрольные работы, бесконечные мониторинги. У них нет таких функций!

Вы говорите про огромную нагрузку на учителей. Элементарный пример: в соответствие со стандартами сейчас каждый учитель должен разрабатывать учебную программу. В 2011 году в регионы было направлено письмо: по решению педагогического совета школы мы можем засчитывать те рабочие программы, которые идут в учебно-методическом комплексе за такую учебную программу. Четыре года прошло, а мы заставляем учителей переписывать эти книжки. Вам говорят: это требование министерства образования. Я вам официально говорю: нет такого требования!»

Материально-техническая база школ

Сегодня большинство школ России хорошо оснащено современным оборудованием, в школах достаточно компьютеров, мультимедийных проекторов, интерактивных досок, учебного оборудования.

Вместе с тем, в связи с тем, что фонд оплаты труда в учебных расходах большинства школ превышает 95% у школ недостаточно средств на закупки учебников, покрытие текущих учебных расходов. В большинстве регионов школы не привлекают дополнительных средств за счет платной образовательной деятельности. Это связано и с большими административными издержками такой работы, и с низким платежеспособным спросом населения. Для решения хозяйственных вопросов школы часто привлекают деньги родителей или спонсоров, если их удается найти.

Важно, что в регионах очень много школьных зданий требуют ремонта, очень часто капитального и средств на это ни у регионов, ни у муниципалитетов нет. На селе часто нет средств и на закупку мебели, и новенькие компьютеры прекрасно стоят на партах 1969 года выпуска.

Сергей Погодин, директор средней школы №4 г. Нелидово Тверской области

«Благодаря нацпроекту (Приоритетный национальный проект "Образование" – ред.) мы действительно получили результат – то, что мы не рухнули совсем. Потому что до нацпроекта, приведу простой пример, у нас на всю школу был один спортивный мяч. Все. Заниматься на физкультуре было нечем. Дети даже форму перестали носить, потому что делать было нечего.

К тем средствам из федерального центра, которые идут на покупку учебников, оборудования, вопросов нет никаких. Но что касается содержания здания, территории и прочего, то здесь беда полная. В моей школе дети вынуждены учиться, когда на них с крыши капает вода. За пять лет работы директором у меня не было ни рубля даже на косметический ремонт. Мы выкручиваемся, как можем».

Согласно данным ФИРО, больше половины средств федерального бюджета, выделенных на модернизацию сферы образования, было потрачено на закупку оборудования и лишь 2% на повышение квалификации учителей.

Распределение средств федерального бюджета, выделенных в 2011-2013 гг., по мероприятиям комплексов мер, %

3

Город и село

Как известно, в России происходят сложные миграционные и демографические процессы, которые в том числе приводят и к сокращению числа сельских жителей. Соответственно, и число учеников в сельских школах сокращается быстрее. Кроме того, в регионах усиливается внутренняя миграция, все больше людей переезжают из села в районные центры, а из райцентров в центры регионов. Так, например, в Кировской области такая миграция составляет 5000 человек в год. Меры по стимулированию рождаемости, которые Правительство РФ реализует с 2006 года, тоже дали свои результаты, прежде всего, в городах, где в этом году растет число первоклассников, увеличивается число первых классов.

Следующая диаграмма демонстрирует постепенный рост среднего количества учеников в городских школах при отсутствии подобной динамики в сельских.

Среднее число учащихся в одной школе

4

Содержание школы в расчете на одного ученика сейчас обходится государству в несколько раз дороже, чем в городе. В большинстве регионов России городские школы, особенно в региональных центрах и других больших городах переполнены (школьники учатся в две-три смены), а сельские страдают от недостатка учителей. Хотя подавляющее большинство общеобразовательных школ России находятся в муниципальной собственности, их финансирование более чем на 90% осуществляется из регионального бюджета, в свою очередь получающего межбюджетные трансферты из бюджета федерального. Кроме того, часть средств на закупку оборудования в рамках национального проекта «Образование» муниципальная школа получала непосредственно из федерального бюджета. В этих условиях муниципалитеты, собственники школ не заинтересованы в сокращении сети, в закрытии малокомплектных школ. Наоборот, повышение зарплаты учителям превратило школы в «градообразующие» предприятия для многих населенных пунктов, где только учителя и имеют в руках живые деньги. Конечно, этот вопрос несет очень важную социальную составляющую, однако если бы муниципалитеты содержали школы собственные средства, собираемые в виде налогов со своих жителей, то и к расходованию этих средств они бы относились по-другому. Жители таких территорий тоже перестали бы относиться к государственным услугам, которые они получают, исключительно потребительски.

Диаграмма ниже показывает уменьшение количества школ в России, которое практически полностью происходит за счет сельских школ.

Число школ, тыс.

53

Качество образования и повышение квалификации и переподготовка учителей

Несмотря на то, что расходы на одного ученика в стране с 2001 по 2013 год в сопоставимых ценах[1] увеличились более чем в три раза, заметного роста качества образования по разным оценкам за эти годы не произошло. Россия не улучшила свои показатели ни в международных тестах, ни по результатам внутренних тестов, например, ЕГЭ и ГИА. Изменить эту ситуацию призван переход на новые учебные программы, закрепленные в новых образовательных стандартах.

Большой проблемой остается привлечение молодых специалистов. Абсолютное большинство учителей сегодня имеют стаж более 20 лет. Следующая диаграмма показывает распределение учителей по стажу преподавания:

Стаж учителей:

61

Внедрение новых федеральных государственных образовательных стандартов требует массовой переподготовки учителей. Некоторые субъекты РФ, например, Воронежская область, принимают региональные целевые программы направленные на модернизацию образования, где подготовка учителей играет очень важную роль и решают эту задачу создавая сеть базовых школ, направляя учителей на учебу вне своего региона. Однако многие субъекты этого сделать не могут, прежде всего, из-за отсутствия средств и решают эту задачу в рамках своих скудных бюджетов на базе местных институтов повышения квалификации.

Тигран Шмис, Специалист в области образования, Руководитель образовательных проектов Всемирного банка в России:

«По международным измерителям нельзя сказать, что российское образование значительно ухудшается. К сожалению, нельзя сказать, что оно улучшается, но и не ухудшается. Но вот, что должно стать предметом широкого общественного обсуждения – это те места, где российское школьное образование оказалось провальным по PISA, а это то, где проявляется творчество, самостоятельность ученика».

Непрозрачность бюджета общего образования.

Сегодня типичная общеобразовательная школа финансируется из нескольких источников, причем это финансирование может существенно меняться во времени. Примерно эти источники выглядят так:

  • Региональный бюджет, через субвенцию муниципалитету: учебные расходы, включая фон оплаты труда педагогического коллектива.

  • Региональный бюджет, через прямое финансирование: программы модернизации школы, в тех регионах, где они есть, ремонт зданий, в том числе капитальный.

  • Региональный бюджет, через финансирование подведомственных учреждений, программы повышения квалификации педагогов.

  • Муниципальный бюджет: коммунальные платежи, оплата труда технического персонала школы, транспортные расходы.

  • Федеральный бюджет, через централизованные закупки и поставки: модернизация оборудования, доступ в Интернет.

При этом и учет этих средств ведется на уровне региона раздельно, а на уровне Российской Федерации консолидированные данные носят оценочный характер. Все это затрудняет реальную оценку затрат на образование и на уровне региона, и на уровне Российской Федерации в целом, и как следствие не позволяет проводить достоверную оценку эффективности вложенных средств, совершать необходимые финансовые маневры и сокращать неэффективные расходы, ориентируя их на те направления, которые могут дать максимальную отдачу.

По данным Федерального института развития образования общий объем финансирования комплексов мер модернизации сферы образования в 2011-2013 годы составил 148,0 млрд. руб. При этом 81% - за счет субсидий федерального бюджета.

Итоги круглого стола

Общее мнение участников круглого стола можно резюмировать в следующих пунктах:

  • нужна стабильность правил игры: правил, требований, уровня заработной платы,

  • высокий базовый оклад, а не увеличение зарплаты с помощью различных выплат,

  • радикальное сокращение отчетности и проверок контролирующими органами.

Кроме того, участники круглого стола согласились, что продолжение диалога просто необходимо. Как отметил Евгений Гонтмахер, подводя итоги дискуссии, «иногда не хватает контакта между этими слоями: министерством образования, региональными и муниципальными властями, контрольными органами и работниками образования, экспертным сообществом, общественными организациями. Очень много вопросов у нас возникает от некой недостатка коммуникации».

Комитет гражданских инициатив планирует организовать широкое общественное обсуждение затронутых тем с целью выработки предложений, направленных на преодоление возникающих барьеров и разрывов на пути происходящих в Российской Федерации реформ, в том числе и в общем образовании. К участию в этой работе будут привлечены и работники образования, и представители реального сектора экономики, исследователи и эксперты в области образовательной политики.


[1] Индикаторы образования 2013, Москва, ВШЭ


Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.