16.10.2012

Эксперты Комитета гражданских инициатив провели первичный анализ региональных и местных выборов, состоявшихся 14 октября 2012 года, и оценили их итоги. 

Региональные и местные выборы 14 октября 2012: основные особенности и результаты 

Аналитическая записка

1. Основные особенности избирательной кампании: новеллы избирательного законодательства и их апробация

14 октября 2012 года – первый единый избирательный день, прошедший после политической реформы, предложенной президентом Д.А. Медведевым в декабре 2011 года. Эта реформа выразилась в следующих законодательных изменениях:

1. Восстановление выборов глав регионов. Однако правила проведения этих выборов существенно отличаются как от прежних выборов этих должностных лиц, так и от других выборов, проводимых в Российской Федерации. Во-первых, регионам предоставлено право не допускать на этих выборах самовыдвижение, и большинство регионов, в том числе все 5 регионов, где выборы глав проводились 14 октября 2012 года, этим правом воспользовались. В-вторых, для регистрации кандидатов введен «трехслойный муниципальный фильтр»:

  • необходимо собрать определенный процент от общего числа муниципальных депутатов и избранных на выборах глав (от 5 до 10% – конкретное число устанавливается региональным законом);
  • в числе этих подписей должен быть определенный процент (также от 5 до 10%) от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, а также избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов;
  • при этом кандидат должен получить подписи последних не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов.

Еще когда закон только принимался, многие эксперты (в том числе эксперты Комитета гражданских инициатив) предупреждали, что предлагаемый «муниципальный фильтр» чрезмерен, что его преодоление в большинстве регионов невозможно без содействия власти, и что это может привести к имитации конкуренции, когда власть будет подбирать себе удобных соперников, отсекая серьезных конкурентов. Теперь мы видим, что опасения оправдались.

2. Изменились в сторону либерализации правила регистрации политических партий, и это привело к существенному увеличению числа политических партий. Если до реформы в России было всего 7 политических партий, то право участвовать в выборах 14 октября 2012 года получили в зависимости от даты назначения выборов от 16 до 27 партий.

3. Все политические партии и их кандидаты освобождены от сбора подписей избирателей. Таким образом, на всех выборах, кроме выборов глав регионов, кандидаты, выдвинутые партиями, и партийные списки регистрируются в заявительном порядке. Вместе с тем, сохранившиеся формальные требования к представляемым партиями документам привели во многих случаях к отказу регистрации списков кандидатов даже в этих условиях. 

2. Первичная оценка законности и чистоты прошедших выборов

Регистрация кандидатов на выборах глав регионов. Анализ показал, что во всех пяти регионах кандидаты преодолевали «муниципальный фильтр» благодаря подписям муниципальных депутатов, избранных от «Единой России». Таким образом, подтвердился прогноз, согласно которому преодоление «муниципального фильтра» невозможно без содействия власти.

В Новгородской области кандидаты от КПРФ и «Справедливой России», которые 4 декабря 2011 года получили в этом регионе 19,5 и 28,1% (к тому же оба кандидата – депутаты областной Думы) не смогли преодолеть «муниципальный фильтр», но зато его преодолел не имеющий широкой известности кандидат от «Патриотов России», хотя эта партия 4 декабря 2011 года довольствовалась в области 0,9% голосов. Уже один этот факт свидетельствует о неадекватности «муниципального фильтра».

В Брянской области кандидат от «Справедливой России» В.А. Рудников получил отказ регистрации – избирком забраковал у него по сомнительным основаниям 34 подписи (часть подписей дублировало подписи депутатов у кандидата Н.В. Денина). Позднее областной суд принял решение об отмене регистрации кандидата от «Единой России» действующего губернатора Н.В. Денина в связи с недостатками в оформлении подписей муниципальных депутатов (в том числе наличия подписей тех же депутатов, что и у В.А. Рудникова). И хотя это решение было затем отменено Верховным Судом РФ по процессуальным основаниям, конкуренция на выборах в итоге оказалась минимальной (2 кандидата).  

Имела место и практика исключения из предвыборной конкуренции опасных для власти кандидатов путем закулисных переговоров. Так, в Рязанской области отказался от участия в выборах кандидат от «Патриотов России» И.Н. Морозов, имевший хорошие шансы на успех (на губернаторских выборах 2004 года в этом регионе он лидировал в первом туре с 28,9% голосов, а во втором туре получил 40,3%) – ему вероятно будет предложен пост члена Совета Федерации от Рязанской области.

Регистрация партийных списков и кандидатов на выборах региональных и муниципальных депутатов.  На выборах депутатов региональных парламентов число отказов в заверении или в регистрации партийных списков было невелико. Однако на выборах муниципальных депутатов в трех городах (Барнауле, Курске и Ярославле) отказы получили от одной трети до половины выдвинутых списков. В некоторых муниципальных образованиях отказы получили даже списки КПРФ и «Справедливой России». Имели место и отказы в регистрации партийных кандидатов в одномандатных округах, исключение кандидатов из партийных списков. Основания для этих отказов в основном соответствовали положениям закона, однако они, по нашему мнению, неадекватны с точки зрения обеспечения конституционных прав граждан. В частности, отказы связаны с недостатками в оформлении документов (при том, что закон требует огромный массив документов). Например, были отказы, связанные с отсутствием документов, подтверждающих сведения об образовании кандидата, хотя образование не имеет никакого отношения к вопросу о регистрации и сведения об образовании даже не включаются в избирательный бюллетень.

Имели место случаи, когда избирательная комиссия затягивала заверение партийного списка, партия в результате этого не успевала открыть избирательный счет в банке и получала отказ в регистрации по основаниям несоздания избирательного фонда и непредставления первого финансового отчета.

Особая ситуация возникла с регистрацией кандидатов-самовыдвиженцев, которые, в отличие от партийных кандидатов, обязаны собирать подписи избирателей. На выборах депутатов представительных органов региональных центров отсев этих кандидатов на стадии регистрации составил 74%, на выборах региональных депутатов – 41%, но в некоторых регионах – значительно больше, так в Краснодарском крае отсев составил 82%. Это связано с неадекватными положениями закона о порядке сбора и проверки подписей, а также с их тенденциозным применениям.

Голосование и подсчет голосов. В ходе голосования и подсчета голосов, по свидетельствам наблюдателей, зафиксированы обычные для российских выборов нарушения:

  • нарушение прав лиц, имеющих право присутствовать в избирательных комиссиях; противозаконный не допуск и удаление наблюдателей, ограничение прав на наблюдение и получение информации, угрозы и физическое воздействие на наблюдателей;
  • нарушение принципа добровольности голосования, выражающееся в принуждении к получению открепительных удостоверений, к голосованию не по месту проживания, в нарушении правил проведения голосования вне помещения для голосования;
  • нарушение установленных законом процедур подсчета голосов;
  • прямые фальсификации при голосовании: голосование за других лиц по сговору с организаторами выборов («карусели»), «вброс» бюллетеней.

Также следует отметить, что принятые ЦИК России незадолго до дня голосования «Разъяснения порядка ведения наблюдателями фото- и (или) видеосъемки в помещении для голосования» в силу своей неполноты и неопределенности в некоторых случаях содействовали увеличению напряженности на избирательных участках.

Особенно много сообщений о нарушениях поступило из Саратовской, Московской, Рязанской областей, Краснодарского и Алтайского краев.

3. Характер избирательных технологий

Основные избирательные технологии на прошедших выборах были связаны  с  попытками управления активностью определенных групп избирателей в заданных политических интересах.

Одной их технологий работы на снижение явки независимого от органов власти электората стала минимизация открытой предвыборной агитации за политические партии и кандидатов при одновременных массовых кампаниях косвенной политической рекламы под видом освещения профессиональной деятельности кандидатов, особенно действующих губернаторов и глав местных администраций.

Одновременно усилилась сформировавшаяся в последние годы тенденция отказа от официального освещения агитационной кампании со стороны ведущих в регионах печатных и электронных СМИ. В результате они формально не предоставляли партиям и кандидатам бесплатного и платного эфирного времени и газетной площади, но фактически вели косвенную агитацию в пользу занимающих руководящие посты кандидатов.

Во многих регионах дополнительно работала на снижение явки минимизация информирования избирателей об идущих избирательных кампаниях, порядке и месте проведения голосования.

В случаях наиболее активных избирательных кампаний (в частности на должность главы городского округа Химки) использовались более сложные технологии искусственного провоцирования предвыборных скандалов, регистрации большого числа кандидатов, ведущих эпатажные избирательные кампании - в совокупности это создавало эффект информационного шума, препятствующего активной агиткампании основных оппозиционных кандидатов и дискредитировало предвыборный процесс в глазах части избирателей.

Работа по снижению явки избирателей сочеталась с максимизацией работы по явке административно и финансово зависимых групп избирателей.

Еще одним элементом агитационной кампании стало дистанцирование ряда глав администраций от образа выдвинувшей их партии (показательно, что формально название выдвинувшей кандидата партии минимально использовалось на выборах губернаторов и выборах мэра Калининграда, что связано с упомянутыми выше технологиями косвенной агитации), причем так называемые «маскировочные»  технологии применялись и на выборах по пропорциональной системе. В частности, на выборах Законодательного собрания Краснодарского края активно применялась агитация от имени не являющегося избирательным объединением  движения «За Веру, Кубань и Отечество», на выборах городской думы Барнаула велась реклама так называемой «Народной программы».

Также необходимо отметить активное применение спойлерских технологий как по мажоритарной, так и по пропорциональной системе – выдвижение однофамильцев кандидатов, имевших серьезные шансы на победу, копирование рядом партийных списков новых политических партий стиля агитации своих оппонентов и попытка представить себя более «настоящими» кандидатами, чем те, чьи названия, бренды и образы изначально копировались. Наиболее активно данные технологии применялись на выборах Законодательного собрания Краснодарского края, Думы города Владивостка.

Сложилась ситуация, когда отдельные избирательные кампании получали гиперболизированное освещение в средствах массовой информации (в частности речь о выборах депутатов Законодательных собраний и представительных органов власти административных центров регионов страны, а также выборах главы городского округа Химки), что фактически использовалось для замалчивания нарушения избирательных прав и ограничения политической конкуренции в ходе иных избирательных кампаний. Так, существенные проблемы были связаны с регистрацией кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения, а также с регистрацией кандидатов на ряде выборов. На завершающем этапе предвыборной кампании, в частности, произошли отмены регистрации действующего главы администрации городского поселения Пушкино Московской области В.Лисина и одного из лидеров избирательной кампании на пост главы городского поселения Воскресенск Воскресенского района Московской области Г.Егорова. 

4. Результаты выборов и перспективы их влияния на развитие политической системы

Голосование 14 октября 2012 года отличалось беспрецедентно низким для единых дней голосования уровнем участия граждан в голосовании.

Это произошло  по комплексу причин.

Во-первых, технология снижения явки применялась как сознательная избирательная технология.

Во-вторых, выборы в глазах избирателей дискредитировали ряд обстоятельств их проведения:  муниципальный «фильтр» на выборах губернаторов и связанные с его применением скандалы, отсутствие внятных альтернатив на выборах разных уровней и крайне вялые избирательных кампании в большинстве территорий. В совокупности это снижало веру граждан в возможность добиться позитивных изменений через институт региональных и местных выборов.

В-третьих, дискредитация в глазах политически активной части населения работы представительных органов власти через специфику законотворчества Государственной думы РФ в течение  последних месяцев (принятие ряда скандальных законопроектов, «дело Гудкова» и т.д.).

В-четвертых, снижению активности способствовала политическая, организационная и ресурсная слабость оппозиции, испытывающей трудности после финансово и организационно затратной федеральной избирательной кампании.

В условиях снижения участия в выборах значительной части политически активного и критически настроенного электората ключевую роль приобрели, по некоторым свидетельствам (в частности, независимых наблюдателей, журналистов и оппозиционных партий), технологии контролируемого голосования. Повышенная «электоральная технологичность» - стала отличительной чертой прошедших выборов.

Как показывает практика, при активной «работе» для местных и региональных элит не составляет труда даже в городах обеспечить 5-10% от корпуса избирателей за счет лояльного голосования бюджетников, клиентов системы социальной защиты, работников государственных организаций. Еще 5-10% голосов от списочной численности – можно «собрать» через карусели, круизное голосование, голосование на дому и манипуляции со списками «мертвых душ». Следовательно, при явке 20-25% только возможности «контролируемого голосования» достигают в городах 40-50% от пришедших на избирательные участки. При этом в селах за счет усиленного административного контроля жителей эти показатели могут увеличиваться в разы.

По мнению многих экспертов, именно подобные подходы и технологии возобладали в рамках прошедших выборов.

Прошедшие выборы подтвердили наличие (а отчасти скорректировали список) регионов «управляемого голосования». В отличие от доминирующего тренда, в ряде российских территорий особенно впечатляющие достижения действующей власти на выборах сочетаются не с низкой, а, наоборот, – с повышенной по сравнению со среднероссийской списочной численностью проголосовавших. В оценке причин подобного явления власть и оппозиция кардинально расходится – если первые говорят об особенно эффективной работе соответствующих губернаторов, их явном политическом лидерстве, то вторые отмечают тотальное переписывание протоколов об итогах голосования и обеспечение заранее планируемых показателей властей силами избирательных комиссий.

Прошедшие выборы закрепили смещение в зону «повышенной лояльности» ряда краев и областей. Так еще более усилилось доминирование партии власти в таких регионах как Пензенская область, Краснодарский край и Саратовская область. В двух из этих регионов заградительный барьер преодолели только две партии – «Единая Россия и КПРФ, в Саратовской области помимо этих партий едва перешагнула 5-процентный рубеж также «Справедливая Россия». В то же время, результаты голосования в Северной Осетии и Карачаево-Черкессии оказались гораздо менее однозначными, чем прежде, что вероятно связано с особенностями ситуации в местных элитах.

Использование технологий «фрагментирования» оппозиции оказалось довольно успешным. Многие новые партийные проекты стали эффективными спойлерами для старых парламентских партий.  При этом случайное голосование за партии с привлекательными новыми «этикетками» оказалось во многих местах более внушительным, чем голосование за стабильные политические структуры с относительно раскрученными партийными брендами («Яблоко», «Правое дело», «Патриоты России», РПР-ПАРНАС, и даже ЛДПР и «Справедливая Россия»).  В тоже время выбор избирателем в качестве вариантам голосования ранее неизвестного политического проекта с малоизвестными или вообще неизвестными лидерами, при этом нередко вообще не ведшего избирательную кампанию может рассматриваться как вариант протестного голосования не только против партии власти, но и против  всех системных партий в совокупности.

Несмотря на большое число участвовавших в выборах партий, степень реальной конкуренции, оцениваемая таким показателем, как эффективное число партий (индекс Лааксо–Таагеперы, ЭЧП), остается довольно низкой. На выборах региональных парламентов ЭЧП нигде не превысило 3,2, в то время как в 2004–2006 годах средние значения ЭЧП обычно превышали 4.

Обращает внимание, что наиболее электорально успешными оказались партии, названия которых или похожи до степени смешения с партиями-старожилами, преимущественно на левом политическом поле, или отчетливо социально ориентированы («Коммунисты России», КПСС, Партия «За социальную справедливость!»; к этой же тенденции можно отнести результаты Народной партии «За женщин России!»).

Наибольшего успеха добилась партия «Коммунисты России» на выборах в Думу города Карачаевска с 16,86%. Показательно, что она занимала первое место в бюллетене, занимавшая последнее место в бюллетене КПРФ получила 14,6%. Таким образом «Коммунисты России» заняли в Карачаевске второе место после списка «Единой России» (42,41%), обойдя помимо КПРФ партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» (12,3%), «Патриоты России» (9,52%), «Яблоко» (1,2%), ЛДПР (0,65%), «Правое дело» (0,27%).

На выборах Законодательного собрания Пензенской области «Коммунисты России» получили 2,69%, Партия пенсионеров России 2,2%.

На выборах Сахалинской областной думы 3,04% получила Коммунистическая партия социальной справедливости (КПСС), 1,47% партия «ЗА СПРАВЕДЛИВОСТЬ!»

На выборах в Думу города Владивостока 3,83% голосов получила «Народная партия «За женщин России», 2,12% «Коммунисты России». На выборах муниципалитета Ярославля 3,88% получила Партия пенсионеров России. На выборах Думы города Каменска-Уральского Свердловской области Партия пенсионеров России набрала 9,38%, «Народная партия «За женщин России» 6,02%.  8,61% получила Партия пенсионеров России на выборах Ельнинского районного Совета Смоленской области.

Определенного успеха добились партии экологической направленности, явно используя эффект электоральной новизны и в целом позитивное отношение граждан к экологической тематике при существенном негативном отношении к существующей партийной системе в целом. Так,  Российская экологическая партия «Зеленые» набрала 4,79% на выборах муниципалитета города Ярославля, 14,88% на выборах Думы Березовского городского округа Свердловской области, 3,83% на выборах Тверской городской думы. Партия «Альянс зеленых – Народная партия» получила 2,06% на выборах в Парламент Республики Северная Осетия – Алания, еще 1,23% в Северной Осетии набрала РЭП «Зеленые».

Случаи успешного выступления новых партий на региональных и местных выборах требуют дополнительного изучения и анализа. В то же время, остальные новые партии пока не смогли добиться значимых результатов. Их политическое позиционирование (от Партии социальных сетей до «Союза горожан») оказалось неизвестным или недостаточно внятным, а электоральный результат - ничтожным. В результате, они явно уступили другим старым партиям («Яблоко», «Патриоты России», «Правое дело»), а очевидных лидеров на либеральном поле так и не возникло (участие в избирательных кампаниях РПР-ПАРНАСа пока сложно оценивать, поскольку их «точечное» участие в выборах пока делает такой анализ нерепрезентативным). Обращает внимание, что представители данных новых партий нередко выступали в качестве истцов при подаче исков об отмене регистрации кандидатов, имеющих серьезные шансы на успех (так, по иску представителя Партии социальных сетей отменена регистрация действующего мэра города Пушкино Московской области В.Лисина).

Расширение формальной партийной конкуренции привело к коррекции статуса парламентских партий, хотя пока и незначительной.

КПРФ сохранила за собой позиции наиболее электорально успешной оппозиционной партии, заняв в большинстве случаев второе место с отрывом от ЛДПР и «Справедливой России», даже несмотря на появление «Коммунистов России» и КПСС. Однако очевидно появление у партии долгосрочных рисков, поскольку результаты ее спойлеров (на уровне 2-4 процентов) дают им шанс на превращение из чисто технических проектов в партии, наполненные реальным кадровым и политическим содержанием. Это чревато подрывом монополии КПРФ на левом поле. Отчасти это уже произошло в городе Карачаевске.

Результаты ЛДПР и «Справедливая Россия» 14 октября заметно «просели», даже несмотря на не столь сильное давление спойлеров. Однако их показатели оказались очень неоднородны в территориальном разрезе, что свидетельствует о противоречивой динамике их внутреннего партийного строительства и неоднозначности политического позиционирования. Единый день голосования подтвердил нарастание неопределенности политического будущего этих партий, не исключающей различные сценарии их развития. Особенно обращает внимание резкое снижение результатов ЛДПР (так всего 4,03% партия получила на выборах Тверской городской думы, хотя ее список возглавлял лично В.Жириновский).

Ключевой институциональный риск, продемонстрированный единым днем голосования – прогрессирующая потеря доверия к политической системе. Убедительная победа властей состоялась, во-многом, ценой подрыва их легитимности. Крайне низкая явка избирателей и активно высказывающиеся сомнения в их юридической чистоте являются формальными доказательствами делигитимации состоявшихся выборов. Можно констатировать, что ни восстановление губернаторских выборов (ослабленных избыточными муниципальными фильтрами), ни появление новых партий (в явно избыточном количестве при очевидном дефиците их политического качества) в таких условиях не смогли оживить избирательную систему. Выборы и общественный дискурс все более расходятся в разные стороны.

Несмотря на продолжающееся «цементирование» политического пространства, выборы 14 октября явили и случаи электоральной конкуренции.

Обращает на себя внимание продолжающаяся поляризация по линии  «город (региональный центр) - деревня». В крупных городах избиратели по-прежнему проявляли готовность голосовать за политическую альтернативу, даже при ее очевидной слабости. При этом не всегда (что видно, например, по Рязани и Брянску) городская явка оказывалась существенно ниже сельской (что традиционно фиксировалось на российских выборах.

В довольно представительном количестве регионов и муниципалитетов оппозиция смогла победить или добиться убедительного результата. Причем достаточно четко эти выборы очерчивают круг требований для победы политической альтернативы. Помимо внятной политической повестки и убедительной предвыборной кампании, это – включенность в существующий элитный расклад, опора на местный бизнес и наличие опыта государственной/муниципальной деятельности. 

В числе альтернативных «партии власти» кандидатов и партийных списков, добившихся успеха – преимущественно представители самой местной власти (Ванинский район Хабаровского края, Бодайбо Иркутской области, Жирновский район Волгоградской области, поселок Знаменка Орловской области, Ловозерский и Терской районы Мурманской области) либо авторитетные местные элиты, порвавшие отношения с действующей властью в последнее время (Арсен Фадзаев и «Патриоты России» в Северной Осетии).  

Существует риск дальнейшего снижения политической легитимности избранных органов власти и риски усиления этого процесса в условиях перехода к проведению выборов в единый избирательный день один раз в году во второе воскресенье сентября (что означает проведение основной фазы избирательной кампании в сезон массовых летних отпусков,  а самого голосования в условиях продолжения активного пребывания значительной части избирателей на дачах и загородных садовых участках).

Мы считаем разумном и оправданным пересмотр данного решения, возврат к системе двух единых избирательных дней.

Эксперты Комитета гражданских инициатив:

А.В. Кынев, канд. полит. наук;

А.Е. Любарев, канд. юрид. наук;

А.Н. Максимов, канд. юрид. наук.


Приложение к аналитической записке

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.