Куда курс держим? Эксперты КГИ обсудили поправки в Конституцию

30.06.2020

В рамках круглого стола Комитета гражданских инициатив эксперты обсудили поправки в Конституцию и выделили наиболее значимые тенденции и возможные последствия для российского общества и политической системы. Как предлагаемые изменения влияют на баланс ветвей власти, федерализм и общественный консенсус? Возвращаемся ли мы к советским традициям? Как меняется положение субъектов РФ и муниципалитетов?  

По этим и другим вопросам дискутировали декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов, доцент РГГУ Андрей Захаров, заведующий кафедрой конституционного права НИУ «ВШЭ» Михаил Краснов, профессор НИУ «ВШЭ» Андрей Медушевский. Модератором выступил декан юридического факультета РАНХиГС, член КГИ Сергей Цыпляев.

Полную запись дискуссии можно посмотреть здесь



Сергей Белов полагает, что речь идет не только и не столько о самих поправках, сколько о том, что происходит с российским обществом, какие в нем есть общие установки и тенденции. Что касается собственно поправок, важным является то, как они будут в дальнейшем интерпретированы в соответствии с ключевыми принципами, заложенными в I главе и Преамбуле. При этом, с точки зрения Андрея Захарова, существенным недостатком Конституции 1993 года является то, что многие ее положения можно трактовать очень вариативно. Действующая конституция принималась в отсутствии общественно-политического консенсуса, и это сказалось на ней негативно. Эксперт не видит целесообразности в правке несовершенного документа и считает, что предлагаемые изменения сделают его еще более неоднозначным, а столкновения с жизнью будут еще более жесткими. Это, в свою очередь, означает, что она станет еще ближе к своему радикальному пересмотру, считает Андрей Захаров


Обсуждать конституцию преимущественно должно экспертное сообщество, однако общественная дискуссия также является необходимой, и сейчас ее очень не хватало.


Голосование можно было бы отсрочить в связи с эпидемией, а освободившееся время посвятить широкому обсуждению в обществе.

По мнению Сергея Цыпляева в момент принятия конституции практически никогда не бывает общественно-политического консенсуса. Он возникает уже после принятия по мере того, как конституция становится элементом жизни и, если она сделана добротно. Сейчас, за прошедшие 26 лет общественный консенсус вокруг действующей конституции в основном сформировался, считает эксперт. Эта стабильность является самостоятельной ценностью. Проблема состоит в том, что после внесения существенных поправок придется очень долго восстанавливать общественный консенсус.

Михаил Краснов не находит положительных сторон в ситуации с внесением поправок. По его мнению, конституция находится в беспомощном состоянии, потому что ни один институт не может высказаться и действовать вопреки воли президента. Более того, он полагает, что изменение конституции является по сути завесой, нагруженной массой идеологических тезисов, под которыми скрывается политтехнологическая операция. Андрей Захаров также считает, что среди всех ключевой является поправка о президентском сроке, а все остальные просто присоединены к ней. По сути это означает, что конституцию меняют, имея в виду политическую целесообразность и поэтому хорошего документа, на взгляд эксперта, в результате не получится.

Андрей Медушевский, в свою очередь, охарактеризовал конституционные поправки как ответ на кризис глобализации.


Это самая масштабная реформа конституции России постсоветского периода и она по сути формирует новый политический режим, который является плебисцитарно-авторитарным и фиксирует личную власть главы государства.


Можно сказать, что это завершение формирования персоналистской системы, которая, с одной стороны, может более эффективно противостоять некоторым жестким внешним вызовам. Однако, с другой стороны, если мировое развитие продолжит идти по пути глобализации, эта система рискует столкнуться со стагнацией и трудностями адаптации к меняющейся международной правовой культуре.

Предлагаемые изменения включают в себя и пересмотр отношений международного и национального права, и введение нового социального контракта, где ключевым словом является солидаризм. Также это касается введения концепции единства системы публичной власти. И конечно это все, что относится к усилению прерогатив президента и изменению его статуса. Андрей Медушевский полагает, что общий смысл поправок – введение режима, который иногда называют конституционной диктатурой, при которой личность наделяется практически неограниченной властью на основании конституционных норм.

Такая система предполагает три важнейших элемента. Первый из них – это создание экстра-конституционного статуса главы государства. Второй важный элемент – расширение его прерогатив. Андрей Медушевский отметил, что в рамках поправок многие прерогативы президента, которые ранее были закреплены в законах, должны войти непосредственно в конституцию. Совокупность его полномочий такова, что она превышает совокупность всех других ветвей власти. Третий основной компонент этой системы – это фактически неограниченные сроки пребывания действующего главы государства у власти, что в данном случае достигается за счет обнуления сроков полномочий.

Введение такой системы может быть оправдано только ситуацией общенационального кризиса, полагает Андрей Медушевский. Однако, в таком случае необходимо публичное объяснение причин и характера кризиса, а также каким образом конституционные изменения должны помочь с ним справиться и какова продолжительность действия этих мер. И самое важное – предусмотренный механизм обратного перехода от системы конституционной диктатуры к нормальному правлению после завершения кризиса, если таковой имеет место.

Несмотря на то, что в результате корректировки части 3 статьи 81 количество президентских мандатов одного лица ограничено двумя сроками и устранено слово «подряд», можно отметить очевидный тренд к закреплению пожизненной власти действующего Президента. Речь идет о возможности продления полномочий в силу того, что вводится понятие переходного периода, которое может трактоваться очень по-разному. В этой связи эксперт напомнил о ситуации в ряде стран, таких как Казахстан, Туркменистан и Азербайджан и других, в которых возникла фигура национального лидера, имеющего мета-конституционные полномочия и реализующего их так, как он и сочтет нужным. Андрей Захаров также выразил беспокойство, что прецедент с обнулением сроков может повториться в дальнейшем.

С точки зрения Сергея Цыпляева, суть состоит в том, чтобы научиться сменять власть в установленные законом сроки и без политических потрясений. Поэтому ключевой вопрос – сможет ли политический класс и общество удержать это ограничение в два срока.


Фиксация нормы о пребывании президента на посту не более чем два срока и дальнейшее ее соблюдение является крайне важной общественно-политической и исторической задачей.


По мнению Андрея Медушевского поправки иллюстрируют завершение большого цикла конституционного развития и во многом возвращают нас к советским порядкам и ко многим положениям номинального конституционализма. Сергей Белов также считает, что Конституция 1993 года сохранила довольно много советского, а обсуждаемые сейчас поправки в каком-то смысле даже усиливают и подчеркивают эту тенденцию. Поправки также усиливают дисбаланс в системе власти, отметил Михаил Краснов, институционально закрепляя архаичные представления о едином мудрейшем вожде, а это, в свою очередь, мешает развитию общества.

Сергея Цыпляев напомнил, что в соответствии с поправками формирование публичной власти переходит в исключительную компетенцию федерации. Однако, усиление централизации противоречит не только мировым трендам, но и процессам, проявившим себя в России во время пандемии. Эпидемия показала, что вертикали сложно справляться с кризисными ситуациями, в связи с чем пришлось увеличивать полномочия регионов.


Тенденция к расширению полномочий федерального центра означает дальнейшую вертикализацию и централизацию российской политической системы.


Дискуссию о вынужденной децентрализации в ходе пандемии можно прочитать по ссылке или прослушать в подкасте КГИ.  


Развивая данную тему, Андрей Медушевский отметил, что поправки, с одной стороны, подразумевают некоторый намек на баланс ветвей власти, так как часть государственных органов, включая Совет Федерации и Конституционный суд, получают ряд дополнительных полномочий. Однако, эксперт отметил, что эти меры очень ограничены, и по существу в результате получается централизованная модель власти. С точки зрения Андрея Медушевского, новая трактовка бикамерализма по сути исключает полноценное участие субъектов в решении проблем федерализма. В этой же логике стоит рассматривать интеграцию местного самоуправления в систему публичной власти.

Сергей Цыпляев также прокомментировал серьезное искажение природы Совета Федерации. По мнению эксперта, являясь представительным органом, он так или иначе должен получать мандат от народа. Поэтому идея назначения 30 сенаторов со стороны президента, и из них до 7 пожизненно, не очень понятна с точки зрения государственных интересов, интересов развития федерализма и республиканских традиций. Сергей Цыпляев подчеркнул, что этот орган должен в значительной степени контролировать и ограничивать деятельность президента, и поэтому вряд ли может формироваться им самим.

С этим утверждением согласился Андрей Захаров, по мнению которого нынешние поправки превращают Совет Федерации в еще более странный для федеративного государства орган, чем он есть сейчас. За счет квоты, которую туда делегирует президент, данная палата становится менее выразительной в региональном и федеративном отношении.

Что касается изменений, связанных с конституционным правосудием, внешне все выглядит довольно оптимистично, отметил Андрей Медушевский. Конституционный суд получает много новых полномочий, главное из которых – предварительный контроль конституционности.


В то же время, Конституционный суд фактически становится важным политическим институтом фактически, а не только судебным, теряя при этом свою независимость.


Отстранение судей Советом Федерации, который тоже не является независимым институтом, а также тот факт, что это делается по представлению президента, фактически делает конституционное правосудие в России управляемым институтом.


Сергей Цыпляев положительно оценивает предлагаемый способ отстранения судей высших судов, совершивших поступки, несовместимые со статусом судьи. С точки зрения эксперта, делать это исключительно внутрикорпоративным способом неправильно.


Абсолютная независимость суда невозможна, поэтому Сергей Цыпляев считает совершенно нормальной процедуру, в соответствии с которой Совет Федерации, назначивший судей по представлению президента, принимает решение об отстранении их от должности также по представлению президента. Никакой орган не может получать сверх полномочия, и никакой орган не должен становится абсолютно независимым, это опасно, подчеркнул эксперт.

Местное самоуправление стало отдельной темой для обсуждения. Сергей Белов отметил, что с момента попытки создания МСУ в России – то есть последние 30 лет, оно находится в очень тяжелом состоянии. В связи с этим эксперт высказал предположение, что принимаемые поправки могут позволить хотя бы частично возложить на федеральную и региональную государственную власть обязанность обеспечивать МСУ, включая вопрос собственных ресурсов для осуществления тех функций и полномочий, которые возложены на муниципалитеты. В то же время юрист не исключает риск иного толкования этого положения, как подчинения МСУ органам государственной власти.

Сергей Цыпляев считает, что новые поправки предлагают официально закрепить то, что сейчас делается косвенно – непосредственное участие государства в назначении и отстранении от должности руководителей муниципалитетов.


Сокращаются полномочия муниципалитетов, хотя в послании президент предлагал их расширить.


Например, предлагается убрать позицию, касающуюся обеспечения общественного порядка, и таким образом происходит отказ от идеи создания муниципальной полиции.

Михаил Краснов, в свою очередь, категорически не согласился с тем, что предлагаемые поправки могут помочь неработающему местному самоуправлению в рамках персоналистской системы. Эксперт видит базовую проблему в отсутствии политической конкуренции, а также в том, что существующие институты не имеют возможности работать в предписанным им конституционном духе. Муниципалитеты предлагается встроить в вертикаль, что означает движение в сторону советской модели «демократического централизма.

Как подчеркнул в финале дискуссии Сергей Цыпляев, политический класс в России на данный момент привык работать в рамках парадигмы «Я тебя назначил – я тебе приказал – ты не выполнил – я тебя уволил». Новые правки в Конституцию вполне соответствуют подобным устоявшимся политическим традициям, а потому просуществуют еще долго. По мнению эксперта, следующая смена Конституции произойдет только после серьезной смены поколений и традиций. 


Предыдущую дискуссию Сергея Цыпляева и Сергея Белова происходившую еще на начальном этапе разработки поправок читайте по ссылке.



Белов Сергей Александрович – декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.


Захаров Андрей Александрович – доцент Российского государственного гуманитарного университета.


Краснов Михаил Александрович – заведующий кафедрой конституционного права НИУ «Высшая школа экономики».


Медушевский Андрей Николаевич – профессор НИУ «Высшая школа экономики».


Цыпляев Сергей Алексеевич – декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС, член Комитета гражданских инициатив.

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.