В КГИ представили доклад «Формальные и неформальные отношения в системах здравоохранения и образования»

05.03.2018

5 марта в Комитете гражданских инициатив был представлен доклад «Формальные и неформальные отношения в системах здравоохранения и образования» . Автор исследования - Алексей Левинсон, руководитель отдела социокультурных исследований «Левада-центр». На основе качественных и количественных социологических исследований эксперт представил выводы о проблемах взаимодействия формальных и неформальных практик в системах здравоохранения и образования: поликлиниках, больницах, детских садах, школах и вузах.

Публикуем краткое резюме доклада, а также его полный текст.

РЕЗЮМЕ ДОКЛАДА

Доклад как обзорно-исследовательская работа выполнен на базе социологических исследований Левада-центра. Это резюме не повторяет структуру доклада, оно отражает его общее содержание и дополняет его выводами и предложениями методического плана.

НЕФОРМАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМА

Неформальные отношения как социальный феномен существовали столько же, сколько существует человечество, но не имели такого имени. Они вообще не имели никакого особого имени, поскольку и являлись собственно человеческими отношениями. Социальные науки обратили на них внимание достаточно поздно, в последние сто лет. Социальные психологи справедливо назвали их «первичными отношениями». Это, в самом деле, самые первые отношения, в которые, прежде всего, попадает и встраивается человек (ребенок) на начальных этапах социализации. Первичные отношения – это отношения взаимодействия между знакомыми, и в этом смысле близкими друг другу людьми. Это отношения, в которых жило почти все человечество почти всю свою историю до появления больших городов. Ученые, давшие этим отношениям название «первичных», имели в виду, что далее человек и человечество вступают в отношения вторичные, характерные для больших городов, больших производств, больших организаций. Там люди взаимодействуют, даже не будучи знакомы. Социологи и экономисты достаточно поздно обратили внимание на то, что многие, если не все, структуры формальных – деловых, производственных, властных – отношений окружены отношениями личными. Им было дано много названий, название «неформальные» наиболее распространенное, по крайней мере, у нас. Поначалу в них видели лишь подлежащую устранению помеху, наподобие нарушений трудовой дисциплины. Постепенно обнаружили, во-первых, что они могут иметь и положительное влияние на производительность труда и пр. Во-вторых, обнаружили их повсеместность и обширные зоны их преобладания над формальными. Неформальные отношения, способствующие производительности и эффективности, стараются насаждать и развивать (public relations, team building etc). Неформальные отношения, вредящие основной, формальной функции коллективов, учреждений, такие как кумовство, коррупция, дедовщина, объявляются наказуемыми и подлежащими изгнанию из практики. Неформальную занятость в нашей экономике О.Голодец оценила чуть ли не в половину всей занятости и выразила значительное беспокойство властей по этому поводу.

Формальные правила обычно поддержаны авторитетом инстанции, которая их вводит и поддерживает. Весьма часто этой инстанцией считают «государство». Положительным мотивом для их соблюдения является лояльность «государству» как единому субъекту, конформизм как обобщенное стремление следовать общим для всех правилам, быть «как все».

В ситуации конфликта между предписаниями формальными и мотивациями неформальными на стороне последних выступают весьма сильные драйверы. Для многих ситуаций в нашей общественной практике характерно восприятие формальных правил как «чужих», навязанных извне, а неформальных как «своих», идущих от «нас». Соответственно мотивом для соблюдения формальных правил оказывается лишь опасение попасть под «их» санкции за нарушение – «если поймают». А мотивом для следования неформальным правилам выступает весь корпус таких регуляторов, как «наша» этика, «наш» обычай, «моя» совесть, и также опасения санкций, но со стороны «своих».

Такая ситуация оказывается типовой для обществ, переживавших модернизацию «сверху вниз», введение порядков и правил элитами, принадлежавшими полностью или частично к иным культурным системам, нежели местная. Российское государство как идея для россиян, безусловно, является высшей ценностью и предельным авторитетом как «наше», но конкретные официальные установления, законы и действия государства могут восприниматься как «их», как «чужие». Эта проблема нисколько не нова, но, увы, не теряет своей актуальности.

НЕФОРМАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЮРОКРАТИЯ

В работе уделено особое внимание гегемонии бюрократии как феномену современной российской действительности. Как показывают исследования, по мнению россиян, происходит разрастание класса бюрократии на протяжении всего постсоветского периода. Приведенное расхожее мнение отражает присутствующее в обществе ощущение того, что этот класс занимает непомерно большую долю социального пространства. Однако прямого протеста это не вызывает, чему есть свое объяснение.

Бюрократия по самой своей природе является носителем упоминавшихся официальных норм, формальных правил, порядков и законов. В ее прерогативы входит внесение этих порядков в общество и контроль за их соблюдением. Для этого контроля она обладает всеми средствами принуждения. Такова универсальная функция и роль бюрократии. Но в современных условиях в России приходится отмечать возникновение внутри бюрократии как корпорации собственной субкультуры, собственных неформальных правил. Это также непременный атрибут любых социальных структур. Специфика обсуждаемой в работе ситуации заключается в характере этой неформальной системы и ее роли.

Бюрократия в нашей стране, если взять лишь последнее столетие, неоднократно меняла свой состав и источники кадрового наполнения. Бюрократия последнего «путинского» призыва формировалась, что широко известно, вокруг ядра, образованного кадрами специальных служб и ведомств. Само определение «специальная» (некогда «чрезвычайная») в применении к этим организациям означало их изначальное выведение из-под общих законов и правил, как неформальных, так, частично, и формальных. Внутренняя этика подобных корпораций стоит на том, что ради принуждения других к соблюдению закона, ради предотвращения его нарушений сотрудники этих ведомств могут идти на отдельные отступления от того же закона, и эта же этика обещает, что это будет делаться только в интересах общественной пользы.

История показала, что такая система неизбежно ведет к тому, что нарушения, например, «социалистической законности» становятся массовой практикой, правилом деятельности таких органов, а не исключением из правил. Регулярно применялись различные, в том числе карательные, меры для пресечения этих практик. Нам здесь важно отметить, что идея особых полномочий у членов корпорации по отношению к остальному обществу, идея их суверенности, была сохранена.

Поскольку представители этой корпорации сделались ядром для формирования нового класса управляющих, эта этика специальных прав стала основой для этики класса в целом. Она далее вобрала элементы субкультур других закрытых сообществ, включая упоминавшиеся «понятия».

Еще раз скажем, что наличие у каких-либо формальных структур и институтов неформального компонента есть универсальная закономерность. Специфика ситуации нашего общества связана, в частности, с тем, что очень значительная часть его старших членов сами выросли в среде с абсолютным господством первичных отношений и подчиненным значением вторичных формальных (такова жизнь села, а также рабочих поселков, малых городов). Большинство его более молодых членов – это их потомство, т.е., даже в крупных городах они – неоурбаниты, горожане первого поколения. Для них естественно в ситуациях встречи формальных и неформальных правил отдавать, по крайней мере, моральное первенство «своим», неформальным.

Подход с точки зрения деления отношений на формальные и неформальные показывает, как внутри коллективов оказываются приемлемыми неформальные практики, которые формально оцениваются как недопустимые, противозаконные. А некоторые формальные процедуры отвергаются как противоречащие «нашим» обычаям и нравам. Это имеет следствием такое развитие дел, при котором формальные институции оказываются в большой или полной мере подчинены их внутренним неформальным структурам.

Примеры коррупции в тех или иных госструктурах, о которых не раз сообщалось в СМИ, с точки зрения обсуждаемых здесь явлений также суть случаи превалирования внутренних неформальных порядков бюрократии над внешними официальными нормами и правилами. Феномен коррупции и других злоупотреблений официальных лиц волнует граждан в основном тогда, когда возникает ситуация их контакта с бюрократической структурой. У обеих сторон есть в распоряжении два корпуса норм – формальные и неформальные. В одних случаях получатели услуг требуют от подателей услуг соблюдения формальных порядков, а податели услуг предпочитают действовать по своим внутренним неформальным правилам. В других посетители пытаются сами предложить неформальную сделку, хотя бы в форме «человеческого отношения», на что работники соглашаются или нет. Комбинации этих двух начал могут складываться в сложнейшие системы второго, третьего и более высоких порядков.

Для общества, которому формальные правила предложены или навязаны извне, естественно отдавать приоритет «своим». Впрочем, дело этим не исчерпывается. Новые формальные правила также входят в обиход. И тогда начинается игра, описанию которой на примерах систем здравоохранения и образования посвящена данная работа.

Переходя к обсуждению этих систем, надо указать, что в глазах россиян, как показывают исследования, введение платности в этих сферах является решительно несправедливым. На практическом уровне люди вполне различают услуги платные и бесплатные, платы легальные и нелегальные. Однако в рамках общего дискурса выражается мнение «Теперь сделали все платное», т.е., нарушили существовавшие отношения общества и государства. В этой ситуации тотальной несправедливости со стороны государства частные деяния отдельных лиц по получению тех или иных преимуществ за неформальные действия – по знакомству или за пусть и незаконную плату - теряют в их глазах предосудительность – полностью или в большой степени.

НЕФОРМАЛЬНЫЕ И ФОРМАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Исследованием обнаружено, что детский сад и школа воспринимаются как менее «чужие», более «свои» пространства. В этих сферах очень высоко ценятся именно неформальные отношения со стороны персонала. Введение высокоформализованных отношений и систем вызывает двоякую реакцию. Компьютерная запись в детские сады в основном приветствуется, но тогда, когда нет дефицита мест. Как только он возникает, среди родителей начинаются поиски неформальных способов получения места для своего ребенка. Что касается школы, то введение компьютерных тестов, а в особенности – ЕГЭ вызывает острую реакцию отторжения. Главный аргумент состоит именно в том, что компьютеризованная, т.е. предельно формализованная, система не может учесть всех особенностей и достоинств ученика и потому дает несправедливый результат. Ясно, что при этом подразумевается, что система не учитывает внеакадемические, неформальные элементы ситуации, такие, как статус ученика и его семьи, отношения с педагогами и школой и пр. При этом реакция родителей острее реакции самих учащихся. Реакция многих учителей по знаку совпадает с реакцией родителей, но имеет иные мотивы. Система ЕГЭ представляется им несправедливой потому, что на ее основании дается оценка и их деятельности. А учесть все те неформальные аспекты статуса, которые в реальности школы его определяют, система не может. Традиционная советская школьная система не сумела в прямой конфронтации ни коррумпировать, ни победить систему ЕГЭ, она начала к ней привыкать. Попытки отменить ее «сверху», видимо, будут предприниматься. Но если они не преуспеют, школа примет ЕГЭ и подобные меры полностью.

В работе делается заключение, что автоматизация, компьютеризация в сфере образования будет вести к снижению недоброкачественных, коррупционных неформальных отношений. Общество будет постепенно принимать эти изменения.

Проблемы неформальных и при этом коррупционных отношений в высшей школе весьма обширны. В представлениях людей вузы – пространство в значительной степени «чужое». Многое происходящее там личностно не близко студентам. Исследование создает впечатление, что покупка студентами академических зачетных результатов (от экзамена до диплома) есть заурядная практика. Это не значит, что коррупция тотальна. Она существует как параллельная возможность наряду с номинальной процедурой прохождения всех этапов обучения и сертификации. Как и в других случаях, для многих студентов разница между легальными и нелегальными выплатами стерта, они суть элементы единой калькуляции.

Представляет интерес категория учащихся и шире – людей, получающих коррупционным путем различные формальные удостоверения, сертификаты о достижениях в сфере образования и науки, не имеющие в них личной нужды (мотивов престижа, желания быть «как все» и пр.) Речь идет о тех, кто формальными же обстоятельствами поставлен в положение, когда зачет или оценка по данной (ненужной студенту) дисциплине необходимо должна быть в дипломе, когда диплом о высшем образовании или ученой степени (а не само образование или диссертационное исследование) необходимы для занятия должности или подтверждения уже занимаемой должности. Приобретается специфический символический ресурс, необходимость в котором порождена бюрократией. Исследование не позволяет сделать количественные оценки, но дает основание предполагать, что в целом в нашей хозяйственно-политической системе сформированный таким образом спрос на символы академических достижений и квалификаций существенно больше спроса на собственно академические достижения и квалификации. (Заметим, здесь речь не идет о ситуациях, когда рабочее место, требующее определенной квалификации, занимает лицо, ею не обладающее, но обладающее соответственным сертификатом). В работе сделано предложение заменить эти академические символические удостоверения другими удостоверениями статуса, наподобие воинских званий или званий из табели о рангах. В случае успеха это разгрузит систему высшего образования от определенной, видимо, значительной, доли коррупции и улучшит нравственную атмосферу в обществе.

НЕФОРМАЛЬНЫЕ И ФОРМАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Государственные и муниципальные больницы и поликлиники воспринимаются потребителями их услуг как максимально отчужденные пространства. Перевод медицинской помощи на страховую основу в отношении упомянутых медучреждений воспринимается населением негативно и усугубляет это отчуждение (Аналогичных нареканий в отношении медпомощи по линии ДМС и частных медучреждений не отмечается). Примечательно, что и врачи этих больниц и поликлиник воспринимают как «чужие» большую часть своих обязанностей, связанных с формальностями, введенными страховыми компаниями.

Формализм работы этих учреждений вкупе с недостатком ресурсов для обслуживания пациентов вызывает острую критику со стороны части последних. Чужесть и формалистичность в работе этих учреждений пациенты пытаются преодолеть за счет перехода на неформальные отношения .

Один путь – иметь или установить неформальные («человеческие») отношения с врачом или врачами. Второй – «купить» неформальное к себе отношение с помощью «подарков» медработникам.

В тех случаях, когда компьютеризация и иные меры формальной организации работ медучреждения ведут к экономии времени ожидания, к отсутствию «живых» очередей, такая формализация приветствуется пациентами.

Исследованием отмечено наличие конкуренции за пространство и время в районных поликлиниках между двумя категориями пациентов, условно между молодыми работающими и пожилыми на пенсии. Эти две группы различаются располагаемыми ресурсами и дефицитами таковых. У пенсионеров больше, чем у молодых, времени для ожиданий, у молодых работающих относительно больше материальных возможностей. Пожилые нуждаются не только в собственно медицинской помощи, но в психологической поддержке, которую они ожидают от врача, для них важно, чтобы можно было «по-человечески» поговорить. Молодым, напротив, желательно сократить время на получение медицинских услуг. В этой связи делается предложение установить более тесное взаимодействие систем медобслуживания и систем социальной работы в отношении пожилых. Собственно медпомощь пожилым надо оставить за медработниками, а психологическую поддержку возложить на социальных работников. Для этого последним должны преподаваться соответствующие начальные знания в области психотерапии в ее гериатрическом варианте. У районных врачей высвободится время для более качественного обслуживания работающих пациентов.

ОБЩЕЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование показало, что в современном российском городском обществе действуют разнонаправленные тенденции. Управляющие системы стремятся расширить пространство своего управления и распространяют шире свою власть как через формализацию отношений, так и через превращение формальных отношений в отношения «своих», для которых существуют «свои» неформальные правила и требования. Со стороны потребителей также имеется выраженная тенденция в «чужих» пространствах образовательных и медицинских учреждений получать преимущества или желаемый уровень услуг за счет неформальных средств, имеющих часто форму коррупции. Образуется, казалось бы, замкнутый круг коррупции.

Однако в изученных сферах отмечены и такие практики формализации, которые имеют форматы рационализации, автоматизации и компьютеризации. Они принимаются и приветствуются потребителями услуг, которые в этих обстоятельствах охотно отказываются от попыток (в т.ч. нелегальных) установления «человеческих» отношений в пользу вполне легального общения с техническими «безлюдными» системами. Это следует считать доброкачественной тенденцией.

В современном российском обществе интенсивно идет процесс так называемой прекариатизации, т.е. распространения непостоянной занятости. Специалисты указывают, что такая занятость в значительной своей части построена на неформальных, устных договоренностях между участниками процесса. Значение этого варианта неформальных отношений для будущего состояния российского общества пока неясно, понятно лишь то, что оно чрезвычайно велико, речь идет о судьбах десятков миллионов ныне работающих и тех, кому только предстоит выйти на рынок труда. Представляется, что проделанную работу по изучению неформальных отношений надо дополнить изучением этих процессов .

Презентация А. Левинсона

Полный текст доклада «Формальные и неформальные отношения в системах здравоохранения и образования»


Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.