Эксперты КГИ представили итоги мониторинга социально-экономической и политической напряженности регионов за 3 года

20.06.2018

20 июня 2018 года эксперты КГИ подвели итоги трехлетней работы по мониторингу социально-экономической и политической напряженности в регионах России (с 2015 по 2017 год включительно), а также представили свой прогноз на будущее.

Таким образом авторы рейтинга подвели итоги всего завершившегося президентского срока. Они проанализировали, как ситуация в регионах сказывается на политической динамике последнего времени, включая президентские выборы и недавние массовые замены в губернаторском корпусе, и спроецировали на будущее ситуацию в регионах сегодня и наблюдаемые тренды.

Свои выводы представили авторы рейтинга, эксперты КГИ: Александр Кынев, Николай Петров и Алексей Титков.

Напомним, что проект КГИ по оцениванию социально-экономической и политической напряженности в регионах РФ реализуется с 2015 года. Специально для этого разработанная методика учитывает три основных измерения: политическую ситуацию, экономическую ситуацию и протестную активность. Отдельно оценивается вмешательство со стороны Центра. Мониторинг осуществляется с периодичностью два раза в год: на 1 июля и 1 января. С методикой проведения анализа и расчетов, а также предыдущими докладами можно познакомиться здесь.

Представляем полный текст отчета экспертов (скачать .doc)

МОНИТОРИНГ САМОЧУВСТВИЯ РЕГИОНОВ КГИ:

ТРИ ГОДА В СТРОЮ

Прошедшие президентские выборы и начавшийся новый политический цикл позволяют по-новому взглянуть на картину самочувствия российских регионов и ее развитие на протяжении последних трех лет, описываемые и анализируемые мониторингом КГИ. В самом общем виде выводы, которые следуют из нашего анализа, можно свести к следующему: при относительно спокойной социально-экономической ситуации в регионах сегодня, в том числе, отчасти, «в долг», за счет проедания будущего, примитивизация политического дизайна с продавливанием вниз властной вертикали и унификацией вступает в объективное противоречие с быстро меняющейся внешней средой и усложняющимися вызовами. Центральная власть привычно снимает накапливающиеся в регионах напряжения, усиливая давление на региональные политические элиты и подавляя их субъектность. Представляется, что эффективность такого рода реагирования кажущаяся, и что это ведет не столько к устранению проблем, сколько к ослаблению их внешних проявлений, и, более того, подрывает возможности системы эффективно реагировать на возможные новые вызовы.

Проект КГИ по оцениванию социально-экономической и политической напряженности в регионах РФ реализуется с 2015 года. Специально для этого разработанная методика учитывает три основных измерения: политическую ситуацию, экономическую ситуацию и протестную активность. Отдельно оценивается вмешательство со стороны Центра.

В этот раз мы подводим итоги регионального развития не столько очередного полугодия, сколько всего завершившегося президентского срока, анализируем как ситуация в регионах сказывается на политической динамике последнего времени, включая президентские выборы и недавние массовые замены в губернаторском корпусе, проецируем на будущее ситуацию в регионах сегодня и наблюдаемые тренды.

Основными тенденциями последнего времени стали продолжение относительно благоприятной, по сравнению с предыдущими периодами, экономической динамики вместе с относительным снижением протестной активности по сравнению с пиковыми показателями первой половины 2017 г., максимальными за весь период наблюдения. Как следствие, общее количество регионов, отнесенных к группе риска, по сравнению с первым полугодием 2017 г. заметно сократилось.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РИСКИ

Табл1.jpg

Риски экономического спада, на которых фокусируются оценки регионального мониторинга, во втором полугодии 2017 года перестали быть заметным определяющим фактором. Политика перераспределения доходов между регионами, поддержки занятости на крупных градообразующих предприятиях и социальной помощи наименее обеспеченным группам в целом поддерживает ситуацию на уровне, далеком от критического. Политическая конъюнктура (президентская избирательная кампания) тоже заставляла правительство и региональные администрации удерживаться от шагов, ухудшающих социальное и экономическое положение граждан.

Относительно более высокие, хотя и не критически большие, риски социально-экономического спада в первом и втором полугодиях 2017 года наблюдались, по результатам мониторинга, на следующих территориях.

Табл2.jpg

Стабилизация социально-экономической конъюнктуры сама по себе не означает общее уменьшение рисков протестных выступлений. Поводы для протестных акций лишь в ограниченной мере определяются рисками снижения доходов и безработицы, характерными для стадии экономического спада. Громкие конфликтные ситуации марта 2018 года (Волоколамск, Кемерово) напоминают о проблемах других типов, заложенных еще в период экономического подъема 2000-х годов: инфраструктура, безопасность, городская среда и др.

ПРЕЗЕНТАЦИЯ ЭКСПЕРТОВ (скачать .pdf)

ПРОТЕСТНАЯ АКТИВНОСТЬ

За период мониторинга (2015 – 2017 годы) протестная активность, как правило, увеличивалась от полугодия к полугодию, за счет:

(1) Протестных акций неполитического характера, связанных с социальной и локальной проблематикой;

(2) Роста публичной активности в регионах, которые в 2014-2015 отличались наименьшим количеством публичных акций.

Доля публичной активности, приходящаяся на «тихие» регионы с низкой или пониженной (A. B) оценками активности, в 2014 году составляла менее 30%, а в первом полугодии 2017 года приблизилась к 45% (Таблица 3). Статистика одновременно показывает, как другую сторону той же тенденции, снижение доли суммарной публичной активности, приходящейся на регионы с повышенными и высокими (D, E) оценками протестной активности в 2014 году. Отсюда, правда, вряд ли следует вывод о снижении значимости главных центров протестной активности (столицы, крупнейшие города макрорегионального значения), поскольку приводимые оценки никак не учитывают медийную и организационную составляющие их влияния. Скорее, можно сделать вывод о том, что протестные инициативы, возникающие в главных городских центрах, с большей вероятностью будут подхвачены в других регионах, в том числе имеющих репутацию спокойных.

Связь между типом региона и преобладающей тематикой публичной активности по данным 2017 года в наибольшей степени заметна при сравнении регионов с разным уровнем суммарной публичной активности. Как правило, чем выше общая оценка публичной активности в регионе, тем большую долю в нем занимают акции социальной направленности. Протестная активность, связанная с проблемами городской среды, жилищными и трудовыми правами демонстрирует такого рода контрасты в наибольшей степени. В свою очередь, публичные акции, связанные с культурными проблемами и межнациональными отношениями, составляют самую значительную долю всех публичных акций в регионах с самыми низкими оценкам – как за счет слабой публичной активности по остальным тематическим направлениям, так и за счет того, что значительную часть регионов с пониженной публичной активностью составляют территории с более сложным этническим составом

Во втором полугодии 2017 г. впервые за последние два года был зафиксирован некоторый спад публичной протестной активности. Это получилось, прежде всего, за счет следующих факторов:

- спада протестной антикоррупционной кампании;

- снижения региональной протестной активности в Сибири, Дальнем Востоке, на Северо-Западе.

В результате относительного спада уровень публичной протестной активности вернулся к фоновому уровню 2015-2016 годов.

По сравнению с предыдущими периодами выросла, ожидаемым образом, доля публичных акций политической направленности (прежде всего, предвыборной).

Колебания публичной активности, связанной с социально-экономической проблематикой, носят, скорее всего, временный и относительно случайный характер. Долгосрочные причины, с которыми связаны соответствующая протестная активность (проблемы сохранения городской среды, социальных гарантий, прав мелких предпринимателей и др.), сохраняются и в будущем должны проявить себя.

Снимок экрана 2018-06-20 в 15.jpg

Табл4.jpg

Регионы, оказавшиеся в центре медийной повестки в марте-апреле 2017 года (Московская, Кемеровская области), отличались повышенным уровнем протестной активности в предыдущие месяцы во втором полугодии 2017 года. Для Кемеровской области, особенно ее главных центров, типичными были многочисленные коллективные и социальные акции, связанные с социальной тематикой и с последствиями добычи угля для региона. В Московской области протесты против ситуации на мусорных полигонах и против проектов мусоросжигающих заводов приняли почти повсеместный серийный характер (кроме Волоколамска – Балашиха, Ногинск, Коломна и др.); там же продолжались конфликты, связанные с проблемами местного самоуправления (последствия кампании укрупнения муниципалитетов), землеустройства, городского и жилищного хозяйства.

Для оценки взаимосвязей между социально-экономическими показателями и протестной активностью прежде всего стоит рассмотреть роль показателей, в наибольшей степени связанных с экономическим благополучием граждан и возможными рисками, связанными с ухудшением их материального положения. Возьмем обобщенный показатель «Положение домохозяйств», включающий в себя оценку динамики доходов граждан и динамики розничного товарооборота, и сравним его с оценками протестной активности (оба показателя за первое полугодие 2017 года).

Сравнение показывает, что регионы с повышенными рисками сокращения доходов отличаются меньшим уровнем публичной активности, чем регионы со средними рисками. Доля регионов с пониженной протестной активностью (оценки A, B) составляет 13% для группы регионов со средними рисками падения доходов и 3% для группы регионов с повышенными рисками падения доходов; доля регионов с повышенной и высокой протестной активностью составляет 55% для регионов со средними рисками падения доходов и 50% для группы регионов с повышенными рисками падения доходов (Таблица 7). Другими словами, снижение доходов не выглядит, при таком сравнении, значимым фактором роста публичной активности. Предварительными версиями, которые могли бы объяснить такое соотношение, можно назвать, во-первых, то, что повышенные риски снижения доходов типичны для регионов экономически более слабых, без крупных экономических центров, и более слабая публичная активность является сопутствующим обстоятельством, связанным с такими характеристиками регионов; во-вторых, что риск сокращения доходов сам по себе является обстоятельством, побуждающим людей искать новые источники дохода (или в большей степени беречь существующие) и, как следствие, воздерживаться от протестной активности.

Судя по имеющимся данным, влияние рисков снижения доходов (самый распространенный фактор риска по оценкам нашего мониторинга) на относительную значимость проблем, из-за которых граждане готовы участвовать в протестной активности, оказывается незначительным. Такой вывод в целом согласуется с тем обстоятельством, что основные проблемы, с которыми связывается протестная активность (коррупция, сохранение городской среды, социальные обязательства и др.) обозначились еще на стадии экономического роста в 2000-е годы. Это означает, что решение собственно экономических задач (доходы, бюджетная обеспеченность и др.) не снимет эти проблемы с повестки, точно так же, как ухудшение экономического положения не обязательно приведет к обострению этих проблем и, возможно, даже сделает их на время менее актуальными по сравнению с текущими проблемами экономического благополучия.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ РИСКИ

Медленное сползание вниз в плане примитивизации регионального политического дизайна, наблюдавшееся с начала проведения мониторинга в 2015 г., сменилось заметным разовым проседанием, связанным отчасти с кумулятивным эффектом негативных последствий целого ряда решений 2014-2016 гг., проявившихся на выборах 2017 г. и сразу после них.

Оценки политических институтов в большинстве регионов стабильно ухудшаются в течение всего периода наблюдения, при этом самое заметное снижение произошло во втором полугодии 2016 года по результатам федеральных и региональных выборов. Это снижение качества политического дизайна имело, во многом, отсроченный эффект. Значительная часть изменений в политических правилах, произведенных в 2014-2016 годах, должна была вступить в силу после очередных выборов. После выборов на региональном уровне изменилась доля депутатов, работающих на профессиональной основе, уменьшилась представленность оппозиции в руководстве законодательных собраний, на муниципальном – вступили в действие новые, менее демократические, схемы формирования местной власти.

Во многих регионах произошло снижение административной устойчивости за счет массовых резких замен глав регионов, мэров столичных городов, спикеров законодательных собраний.

Продолжается неуклонное снижение показателей самостоятельности МСУ в региональном центре, связанное с реализацией региональными властями тех возможностей, которые им предоставила муниципальная контрреформа 2014-2015 годов. Если на начало 2015 г. средняя по регионам оценка составила 3,6 балла, то на 1.01.2016 – 3,2 балла, на 1.01.2017 – 3,1 балла, а на 1.01.2018 – 2,9 балла (от одного балла при системе многоступенчатого делегирования до 5 баллов при модели прямого избрания мэра гражданами).

В большинстве регионов низкое качество политических институтов не столь заметно в силу стабильно низкой конфликтности элит, что, как правило, связано с отсутствием в регионе значимых элитных групп, способных конкурировать с губернатором, и с высокой административной устойчивостью. Ярким примером до последнего времени могла служить Кемеровская область, где негативные социально-экономические тенденции и крайне низкое качество дизайна институтов публичной власти компенсировались длительное время исключительно высоким уровнем административно-бюрократической консолидации и личным авторитетом губернатора. Однако опасность нарушения устойчивости и роста конфликтности при подобном качестве институтов в полной мере реализовалась в связи с ужасным пожаром 25 марта 2018 г., за которым последовала замена губернатора.

По ключевым оценкам региональных политических институтов в 2017 году существенных изменений не произошло, средний уровень остается стабильно низким. В целом за время мониторинга в течение 2015 – первой половины 2016 годов оценки снижались постепенно, во втором полугодия 2016 снижением было самым существенным, после чего большинство показателей оставались неизменными. Такая динамика, как уже отмечалось, объясняется тем, что изменения, накопленные в 2014 – 2016 годах, в большинстве случаев были отсрочены до федеральных и региональных выборов сентября 2016 года. После этих выборов заметно снизились показатели политической конкуренции, автономии региональных парламентов, политического плюрализма (представленности оппозиции в руководстве региональных парламентов).

Оценка системы местного самоуправления снижалась в течение всего периода мониторинга, в том числе за второе полугодие 2017 года, когда на новую систему без прямых выборов мэра перешли во Владивостоке, Воронеже, Горно-Алтайске, Калининграде, Красноярске.

Показатели административной устойчивости и внутриэлитной конфликтности остаются в целом относительно стабильными, при этом на уровне отдельных регионов изменения могут быть значительными.

За последний период мониторинга (второе полугодие 2017 года) ситуация с административной устойчивостью улучшилась в Республике Алтай, Ингушетии, Кабардино-Балкарии; Чувашии; Якутии; Забайкальском крае; Ставропольском крае; Астраханской, Волгоградской, Вологодской, Калужской, Кировской, Курганской, Мурманской, Ростовской, Свердловской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Ярославской областях, Еврейской автономной области, Севастополе; ухудшилась – в Адыгее, Марий Эл, Удмуртии, Ленинградской, Магаданской, Саратовской, Сахалинской областях, а также, как следствие замены глав регионов, в Бурятии, Пермском и Приморском краях, Воронежской, Ивановской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Орловской, Рязанской, Самарской областях, Ненецком автономном округе. Сохраняется высокая административная неустойчивость в Карелии и Калининградской области.

Оценка внутриполитических конфликтов за тот же период стала относительно более благополучной после замены главы региона для Марий Эл, Пермского и Приморского краев, Самарской области. Усиление конфликтности отмечено в Хакасии, Кемеровской и Московской областях, Москве и Санкт-Петербурге.

В большинстве регионов низкое качество политических институтов компенсируется низким уровнем политических конфликтов (что, как правило, связано с отсутствием в регионе значимых элитных групп, способных конкурировать с губернатором и выступать в качестве дополнительного организатора протеста), а также высокой административной устойчивостью. Яркий пример последнего времени - Кемеровская область, где крайне негативные социально-экономические тенденции и крайне низкое качество дизайна институтов публичной власти компенсировались длительное время исключительно высоким уровнем административно-бюрократической консолидации и личным авторитетом губернатора. Потенциальные опасности такой ситуации мы отмечали в предыдущих выпусках мониторинга, а в первом полугодии 2018 года кризис перешел в открытую стадию.

Наибольшие риски сочетания политического и экономического недовольства с неспособностью власти на них реагировать в крупных городах с их более сложно устроенными и внутренне конкурентными элитами. В иных случаях вероятные риски социальных протестов скорее всего сохранят локальный характер. В тоже время с учетом долговременных трендов низкое качество политических институтов и невозможность граждан влиять на власть через формально существующие институты может вести к постепенному вытеснению недовольства граждан в стихийные протесты. Антикоррупционные протесты первой половины 2017 года, масштабные локальные протесты в Кемеровской и Московской областях в первом полугодии 2018 года служат примерами такой тенденции.

ВМЕШАТЕЛЬСТВО ФЕДЕРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2017 год был отмечен большой активностью федеральной власти на региональной и муниципальном уровнях - как с точки зрения кадровых замен, так и в части деятельности силовых и правоохранительных органов. Из числа регионов с традиционно высокими оценками внутренней конфликтности в 2017 году произошли замены глав регионов в Бурятии, Карелии, Удмуртии, Пермском крае, Новгородской, Омской и Самарской областях. Всего за год были заменены 19 глав регионов: 8 в феврале-марте и 11 в сентябре-октябре. Уже после президентских выборов 2018 г. к ним добавились Якутия, Кемеровская и Магаданская области. Кроме того, еще в трех регионах – Амурской и Тюменской областях, Ямало-Ненецком АО - произошла мягкая смена глав в связи с получением губернаторами постов в правительстве. Т. о. мы наблюдаем массовое обновление губернаторского корпуса, которое уже сказывается на политических процессах в регионах. А в будущем скажется еще больше, поскольку в сентябре 2018 г. в 22 регионах предстоят губернаторские выборы.

На президентских выборах 2018 года большая часть регионов, в которых годом раньше досрочно сменились руководители, отличалась от среднероссийских показателей, с одной стороны, более низким приростом (или снижением) явки по сравнению с выборами 2012 и, одновременно, более существенным приростом доли голосов за В. Путина. Такая тенденция связана, в первом приближении, не столько с особенностями деятельности новых региональных руководителей (они заметно отличаются друг от друга по происхождению, по управленческому и политическому стилю), сколько с общими характеристикам территорий, в которых производились замены. На общероссийском фоне эти территории (Северо-Запад, Нечерноземный Центр, Приуралье, Сибирь) традиционно отличаются повышенной склонностью к протестному голосованию и относительно большей выраженностью социальных проблем.

Стабильно высоким остается уровень репрессий в отношении региональных политических элит. Нарастание репрессивности в отношении региональных элит вообще происходило на протяжении длительного времени, особенно интенсивно с 2013 г. Анализ медийного пространства показывает, что в 2013 г. общее число случаев задержания по различным обвинениям представителей региональной и муниципальной элиты выросло примерно втрое по сравнению с 2012 г. и с тех пор удерживается на уровне порядка 600 случаев в год, т. е. в среднем семь случаев в год на регион.

В 2015 г. процесс перешел в новое качество, когда а) произошло резкое повышение статуса задерживаемых, задерживаться под камеры стали уже действующие губернаторы и б) целые команды региональных элит стали обвиняться в создании организованных преступных групп. Одновременно жесткое давление на региональные элиты стало распространяться на этнические регионы: Коми (2015), Марий-Эл и Удмуртия (2017), с кульминацией в виде массовой чистки элит в Дагестане (2018).

В 2015-2016 г. под уголовное преследование попали три губернатора, 30 замов губернаторов, шесть мэров региональных столиц. В 2017 г. арестованы два руководителя региона (формально сразу после добровольной отставки), девять вице-губернаторов или зампредов правительства, один мэр региональной столицы[1]. Общая численность такого рода верхушки региональной элиты в стране – всего 800–900 человек, получается, что 2% из них сейчас попадают в жернова ежегодно – каждый 50-й.

Жесткое давление на региональные политические элиты имеет следствием, с одной стороны, усиление контроля за ними со стороны федерального Центра и, казалось бы, повышение управляемости в условиях стабильности, а, с другой, снижение их способности эффективно реагировать на вызовы в кризисных ситуациях.

Авторы:

Эксперты КГИ Александр Кынев, Николай Петров, Алексей Титков

Сопроводительные материалы:

Оценка политических рисков (скачать .xls)

Риски публичной активности (скачать .xls)

Экономическая ситуация:

Бюджеты регионов (скачать .xls)

Доходы и оборот торговли в регионах (скачать .xls)

Индекс промышленного производства и инвестиции в регионах (скачать .xls)



[1] При относительно меньшем количестве арестованных в сравнении с двумя предыдущими годами 2017 год не может рассматриваться как год ослабления репрессий против региональных элит по причине силовых замен сразу 18 губернаторов (см. 2017 – чистка губернаторского корпуса).


Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.