КГИ с 2013 года предлагает реформу полиции и судов. Мы собрали все предложения наших экспертов в одном тексте

13.06.2019

11 июня прекращено дело в отношении журналиста Ивана Голунова. К сожалению, его сфабрикованное дело не исключение из правил, а иллюстрация того, как работает полицейская система. Аналогичных дел тысячи. Осужденных за наркопреступления, по данным ФСИН, в 2018 году — 28% (129 тысяч) от общего числа заключенных. Дело Голунова ставит жёсткий вопрос: сколько из этих 129 тысяч могут быть невиновными?

Найти и привлечь к ответственности причастных к задержанию журналиста недостаточно. Обществу стало очевидно: правоохранительная система должна быть реформирована. Но как именно? Сейчас самое время развернуть настоящее публичное обсуждение реформы полиции и смежных систем — судебной и пенитенциарной. Эксперты Комитета гражданских инициатив занимаются этой тематикой с 2012 года. Сегодня мы публикуем обзор предложений КГИ по реформированию силового блока.

В 2012 году КГИ начал масштабный проект «Реформа правоохранительных органов». Уже тогда было очевидно, что правоохранительная система страны является проблемным элементом российской государственности. Ее несоответствие общему уровню развития общества и экономики тормозит экономический рост и создает социальную нестабильность.

В ноябре 2013 года была представлена подготовленная экспертами КГИ Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ. Документ был разработан сотрудниками Института проблем правоприменения (ИПП) при Европейском университете в Санкт-Петербурге в сотрудничестве с фондом «ИНДЕМ».

Концепция предлагает механизмы:

  • создания межведомственных систем взаимного контроля;
  • преодоления закрытости силовых структур для контроля со стороны общества; 
  • устранения существующих в системе стимулов и условий, которые толкают сотрудников правоохранительных органов на противоправные действия и избирательное правоприменение.

Концепция сосредоточена на организационно-управленческих и структурных изменениях правоохранительных органов и предлагает создание полиции трех уровней: муниципального, регионального и федерального.

В сферу ответственности муниципальной полиции попадает охрана общественного порядка на уровне городов и районов, профилактика преступлений, регистрация правонарушений (с передачей преступлений для расследования в региональные и федеральную полиции). Основой такой полиции становятся подразделения отделов полиции, выполняющие функции охраны общественного порядка.

В компетенцию региональной полиции входит уголовное преследование по нетяжким преступлениям и преступлениям средней тяжести, охрана зданий органов власти субъекта федерации, регулирование дорожного движения на всех трассах в пределах региона.

В компетенцию федеральной полиции входит расследование тяжких и особо тяжких преступлений на всей территории РФ, борьба с международной, межрегиональной и организованной преступностью, другие федеральные функции. Для выполнения этих функций создаются подразделения федеральной полиции на региональном и местном уровнях.

Основными принципами реформы должны быть оптимизация уровней управления правоохранительными структурами и сокращение численности полиции с одновременным повышением удельного, а не общего финансирования. В первую очередь, оно должно быть направлено на создание удобных условий работы и повышение производительности каждого полицейского, занятного работой с населением и непосредственной борьбой с преступностью. 

В 2015 году по итогам широкого обсуждения Концепции были подготовлены документы, детализирующие основные направления реформирования:

«Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России» — в этом докладе специалисты описали системные проблемы управления и предложили три модели муниципальной и региональной милиции, предполагающие разную степень децентрализации органов правопорядка.

«Криминальная статистика: механизмы формирования, причины искажения, пути реформирования» — в этом исследовании специалисты раскрыли процесс формирования статистики, показали теоретические основания неизбежности ее фальсификации, и предложили три альтернативных пути реформирования сбора и использования криминальной статистики. 

Вопрос реформирования системы органов правопорядка стал одной из тем обсуждения ОГФ-2014 и нашел отражение в итоговом документе Форума. В нем, в частности, говорится:

«В последнее время возникают разнонаправленные и слабо скоординированные инициативы по изменению уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Предлагаются и организационные решения по улучшению эффективности ведомств, отвечающих за сферу уголовного преследования. Не прекращаются споры о целесообразности создания единого следственного комитета, дебаты о необходимости структурного реформирования полиции. Все это показывает, что проблема эффективности правоохранительной системы на практическом уровне осознается не только гражданским обществом, но и государственными ведомствами. Мы предлагаем гражданскому обществу, органам исполнительной, законодательной и судебной власти провести публичное обсуждение проекта комплексной реформы правоохранительных органов. Суть проекта в децентрализации правоохранительных органов, изменении системы отчетности и статистики, отделении от МВД неполицейских функций».

ОГФ-2015 также опубликовал свои предложения по реформированию правоохранительной системы:

  • Добиваться принятия закона «О муниципальной милиции», который позволит муниципальным образованиям получать финансирование на эти цели и определять штатную численность части подразделений полиции; 
  • Добиваться сокращения контрольных функций (в части общего надзора) прокуратуры, которая сейчас играет роль главного контролера и регулятора для всех государственных, а, зачастую, и частных структур. В качестве альтернативы общему надзору прокуратуры рассматривать гражданско-правовые инструменты, в том числе иски в защиту интересов неопределённого круга лиц; 
  • Поддерживать предложения о модернизации уголовно-процессуального законодательства в сторону расширения полномочий адвокатов, добиваться введения обязанности органов предварительного расследования приобщать к делу все доказательства стороны защиты. Реформировать доказывание по уголовным делам в соответствии с европейскими стандартами справедливого правосудия, принципами равенства процессуальных возможностей и благоприятствования защите; 
  • Требовать расширения открытости и прозрачности работы правоохранительной системы (отменить режим «для служебного пользования» для нормативных ведомственных документов; публиковать все нормативные ведомственные документы в сети Интернет, в том числе в формате текстовых документов; открыть данные в машиночитаемых форматах о состоянии преступности в муниципальных образованиях; открыть данные о результатах опросов населения о работе полиции, публиковать их в виде массивов данных); 
  • Поддерживать инициативы по изменению систем оценок в правоохранительной системе, требовать отмены количественных показателей работы. Ввести механизмы независимой экспертной оценки решений об отказе в возбуждении уголовного дела, прекращении или приостановлении уголовных дел».

ОГФ призвал также адвокатское сообщество занимать активную позицию по защите обвиняемых в уголовных делах, даже если она происходит по назначению в порядке ст. 51 УПК РФ.

Адвокатское сообщество активно включилось в работу. Предложения специалистов, сформулированные в 2016-2017 годах и направленные различным субъектам законодательной инициативы, были учтены при разработке и принятии Федеральных законов N 73-ФЗ от 17 апреля 2017 года и N 146-ФЗ от 1 июля 2017 года. Так, было учтено предложение об исключении из УПК РФ процедуры допуска адвоката к участию в деле, о запрете на использование в качестве доказательств материалов адвокатского производства и др. Однако, специалисты отметили, что реализация принятых изменений требует дальнейшего совершенствования и корректирования практики применения соответствующих норм. Свои предложения по дальнейшим изменениям адвокатское сообщество сформулировало в итоговой Резолюции тематической площадки «Развитие адвокатуры» ОГФ-2018. Документ содержит конкретные законодательные инициативы по совершенствованию нормативной регламентации профессиональных прав адвоката, а также детальный анализ Проекта Федерального закона № 469485-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Предложения ОГФ-2015 по реформе правоохранительной системы были направлены в профильные министерства и ведомства, и летом 2016 года федеральные органы власти ответили на предложения III Общероссийского гражданского форума. Координатор проекта КГИ «Открытая полиция» Татьяна Романова прокомментировала ответы федеральных органов власти:

«По существу на предложения Общероссийского гражданского форума по реформе правоохранительной системы ответили лишь два министерства — внутренних дел и юстиции. Остальные ведомства отделались отписками. Вывод из прочтенных ответов таков: органы власти, которым были направлены предложения ОГФ, не готовы вести диалог и утруждать себя приведением содержательных аргументов. Возможно, будет целесообразно продолжить обсуждение предложений, выдвинутых на Форуме, не с представителями органов власти, а с членами общественных советов при министерствах. Будем налаживать диалог».

Продолжением экспертной работы КГИ по теме стали наработки по реформированию судебной системы. С 2015 по 2016 год эксперты КГИ провели диагностику ключевых проблем судебной системы, проанализировали лучшие практики работы судов, обобщили существующие предложения по реформе судебной системы и провели критический анализ предлагаемых реформ.

Результаты этой работы были обобщены и легли в основу доклада «Диагностика работы судебной системы в сфере уголовного судопроизводства и предложения по ее реформированию». Документ был подготовлен на основе данных официальной статистики за 2007–2014 годы, собственных исследований ИПП и интервью с сотрудниками судов.

Статистика

  • В России чуть меньше 34 000 судей.
  • В среднем судья рассматривает 70 уголовных дел в год.
  • 57,2% всех уголовных дел рассматривается в особом порядке (без проверки доказательств виновности в судебном заседании).
  • Доля осужденных к реальному лишению свободы 26–30% в разные годы.
  • Один час работы судьи составляет 3240 рублей, затраты на рассмотрение одного дела составляют не менее 7430 рублей.

Предложения экспертов

Российские суды должны 

  • избавиться от обвинительного уклона; 
  • повысить независимость судей;
  • изменить политику набора судей; 
  • снизить общую нагрузку на систему. 

Основные выводы исследования

  • Обвинительный уклон

Правосудие в российских судах функционирует таким образом, что вероятность быть оправданным настолько мала, что можно говорить о том, что виновность человека определяется почти со 100-процентной вероятностью на более ранних этапах уголовного преследования. Средний судья, работающий по уголовным делам, выносит за семь лет около 500 обвинительных и лишь один оправдательный приговор. Вероятность изменения или отмены оправдательного приговора вышестоящим судом составляет 30%, обвинительного — 3%.

  • Особенности правоохранительной системы

Система организационных стимулов следователей и прокуроров требует добиваться отсутствия оправдательных приговоров. Ответственность за результат работы предыдущей стадии не приветствует признание ошибки. Оправдательный приговор означает для правоохранительных органов ухудшение отчетности и дисциплинарные меры, поэтому такого исхода стороны стараются избегать.

  • Назначение судей

Действующая практика назначения судей не обеспечивает их независимости. На назначение влияют председатели судов, правоохранительные органы, которые выдают справки, необходимые, чтобы претендовать на должность, и даже администрация президента. Роль комиссии при президенте не обозначена в каких-либо законах, но фактически она является последним фильтром при назначении судей.

  • Высокая нагрузка судей и ее последствия

Судья в России работает с постоянной перегрузкой: рассматривает 4,5 дела в рабочий день. В результате везде, где возможно, используются максимально упрощенные процедуры рассмотрения дела. Такая ситуация препятствует содержательному рассмотрению дела и увеличивает риск судебных ошибок. 

20 января 2017 года Центр стратегических разработок совместно с порталом «Открытая полиция» опубликовал аналитическое исследование «Развитие системы уголовного правосудия: векторы, меры реформирования, основные игроки».

Для выявления основных тенденций законотворческого процесса был проведен анализ материалов, размещенных в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности, на официальных сайтах Верховного суда РФ, Министерства юстиции РФ, Следственного комитета РФ, СПЧ. Были собраны и изучены законопроекты, пояснительные записки к ним, отзывы Правительства РФ и Верховного суда РФ на законопроекты, а также заключения Правового управления Государственной Думы РФ. Для изучения отбирались материалы, отражающие законотворческую активность за период с 1 августа 2014 г. по 1 августа 2016 г.

В исследовании приводятся данные о количестве внесенных и принятых законопроектов, касающихся различных вопросов уголовного правосудия, об успешности законодательных инициатив в зависимости от их содержания и от субъекта, который их внес. Основная цель обзора — представить основные тенденции законотворчества в сфере уголовного правосудия в их количественном аспекте, без политологического анализа причин наблюдаемых тенденций. Изложенные в обзоре выводы проиллюстрированы инфографикой. Дополнительно к отчету прилагаются таблицы, в которых собраны данные о законопроектах, включая их содержание, инициаторов и результаты их рассмотрения.

Подробнее ознакомиться с предложениями КГИ на тему реформы полиции и судов можно по ссылкам на доклады и исследования, а также на сайте проекта КГИ «Открытая полиция».


Аналитические материалы и полезную информацию о полиции можно найти на портале «Открытая полиция»

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.