КГИ представляет доклад «Особенности ротации корпуса мэров в современной России». Исследование провела команда проекта КГИ «Муниципальная карта России: точки роста».
Исследование проводилось, чтобы выявить ключевые особенности ротации корпуса мэров в современной России. Оно охватило 109 городов и 360 мэров. Данные с 2008 по 2019 год собраны из открытых источников.
Запись круглого стола, посвященного докладу
Основные выводы
Идеология работы «мэра-народного представителя» последовательно (как правило, в два этапа) перешла к идее «мэра-профессионального управленца». За 10 лет доминирующая модель организации органов местного самоуправления в крупных российских городах сменилась дважды. В 2008 году преобладало прямое избрание жителями глав муниципальных образований, возглавлявших местные администрации (в 73% городов). К 2014 году уже преобладала двуглавая модель сити-менеджера (57% городов). А сегодня «в тренде» избрание главы муниципального образования представительным органом по результатам конкурса (49% городов).
Динамика прямых выборов мэров в городах, включенных в выборку
Изменение формата замещения позиции мэра предполагало повышение квалификационного уровня и кадровой специализации мэров. Однако динамика образовательного уровня и профиля мэров свидетельствует скорее об обратном. Снизилась доля мэров, имеющих ученую степень (с 29 до 17%), а также получивших образование в вузах «национального уровня». Доля мэров, имеющих образование экономического и управленческого профиля, не только не растет, но даже снижается (с 44 до 39%). По-прежнему существенной остается когорта «мэров-инженеров» – доля мэров с техническим образованием если и снижается (с 37 до 30%), то примерно пропорционально поколенческому сдвигу (сокращению числа людей с техническим образованием в поколениях, сформировавшихся в постсоветское время). Зато доля мэров с юридическим образованием за 10 лет удвоилась – с 10 до 20%. Это может свидетельствовать о росте запроса на юридические компетенции среди мэров российских городов в условиях усложнения законодательного регулирования МСУ, роста прессинга и различного рода проверок со стороны правоохранительных и контрольно-надзорных органов.
Распределение мэров по направлениям образования
По источникам рекрутирования за последнее десятилетие наблюдается смещение в сторону мэров, приходящих на должность из региональных и муниципальных чиновников с сокращением числа приходящих из бизнеса. Вкупе с динамикой описанного выше изменения образовательного профиля это может означать, что работа «назначаемых мэров» ориентирована больше на соблюдение регламентов, нежели на экономическое развитие, что вряд ли соответствует идее «интенсификации роста», все сильнее озвучиваемой на национальном уровне.
Изменение источников рекрутирования мэров
Высокая «укорененность» является благоприятным фактором для занятия должности мэра. Предполагалось, что переход к конкурсным механизмам замещения должности мэра должен привести к повышению территориальной мобильности управленцев, привлечение к руководству муниципальных образований лучших кадров (в том числе, из других регионов и муниципалитетов). Проведенный анализ показывает, что случаи трансфера с позиции мэра в одном муниципальном образовании на позицию мэра в другом действительно несколько участились. Но пока это единичные случаи, причем в рамках одного региона (примеров межрегиональной мобильности всего два). Можно предполагать, что усиление мобильности означает не столько профессионализацию управления, сколько усиление губернаторской кадровой вертикали и развитие губернаторских кадровых резервов.
Типовые сценарии территориальной мобильности мэров
Изменение моделей управления (перехода от «выборных» к «конкурсным» мэрам) существенно не изменило возрастной и гендерный состав корпуса глав муниципалитетов. Средний возраст вступления в должность мэра города с 2008 по 2019 год практически не менялся: он составляет 46-48 лет. Возможно, это демонстрирует «естественное» прохождение карьерных ступеней управленцев в современной России. Количество женщин-мэров растет слишком медленными темпами, причем чаще женщинами на прямых выборах избираются представители оппозиционных партий.
Распределение мэров по поколениям
Корпус глав муниципальных образований отличается чрезвычайной неустойчивостью. Более 40% мэров находятся в должности от 1 до 3-х лет – меньше стандартного срока полномочий. При этом имеется прямая зависимость срока пребывания в должности главы местной администрации от порядка избрания (при прямых выборах медианный срок работы главы – 5,5 лет, а при замещении на основе конкурса – 3 года). Таким образом, эволюция модели управления городами в последнее десятилетие обусловила кардинальное снижение стабильности муниципального управления.
Продолжительность пребывания мэров в должности (годы)
Типовые карьерные траектории мэров городов после отставки представляют собой достаточно широкий спектр вариантов как восходящей, так и нисходящей мобильности. Необходимо отметить, что избранные мэры являются важным резервом для замещения выборных федеральных и региональных должностей (чего нельзя сказать о «конкурсных» мэрах). Среди всех 20 мэров, ставших депутатами Государственной Думы РФ или же сенаторами Федерального собрания РФ, 15 избирались на должности мэров путем прямых выборов. Среди избранных населением мэров 10 человек стали губернаторами, а из «конкурсных» мэров – только 2 человека. Это можно косвенно рассматривать как определенный «знак качества» избираемых населением мэров. Иными словами, прямые выборы мэров являются действенным механизмом формирования кадрового резерва федеральных депутатов и глав регионов, причем представляющих преимущественно «партию власти».
Куда уходят мэры?
Среди сценариев завершения карьеры мэра на втором месте (после перехода на региональный уровень) занимает негативный сценарий. Из числа экс-мэров, включенных в выборку исследования, 39 человек (15%) подверглись уголовному преследованию. Очевидно, что доля такого сценария радикально выше, чем, например, у глав регионов или депутатов. При этом более высокий уровень коррумпированности или противоправных действий со стороны мэров неочевиден. Причиной этого может быть высокая правовая незащищенность главы муниципальных образований и/или дефекты механизмов их формирования, что еще раз ставит под сомнение эффективность «конкурсных» процедур замещения должностей глав муниципальных образований и отказа от их прямых выборов.
Презентация доклада состоится 27 июня в 14.00 в зале заседаний фонда «Диалог» (Москва, Газетный пер., дом 3/5 стр. 1, 15 подъезд).