Муниципальная «цифра»: об особенностях и ограничениях внедрения цифровых технологий в местном самоуправлении

29.04.2020

Комментарий Романа Петухова, эксперта Комитета гражданских инициатив, канд. юрид. наук, старшего научного сотрудника Центра комплексных социальных исследований Института социологии ФНИСЦ РАН.


Пандемия коронавируса COVID-19 не оставила сомнений в том, что цифровизация в ближайшее время станет магистральным направлением развития не только в большинстве отраслей экономики, но и в государственном и муниципальном управлении. Тем более что этот тренд обозначился задолго до того, как добровольно-принудительная самоизоляция сделала актуальным все удалённое и сетевое. Технологии «электронного правительства» стали внедряться еще в 2002 г. в рамках реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия». Сегодня её преемницей является Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» и её подпрограмма «Цифровое государственное управление», предусматривающие, что к 2024 году 70% всех взаимодействий граждан и коммерческих организаций с государственными и муниципальными органами, бюджетными учреждениями должно осуществляться в цифровом виде.

На первый взгляд, такая степень цифровизации публичного управления может показаться нереальной. Однако, если верить данным статистики, Россия уже сделала огромный шаг в этом направлении. Так, по данным Росстата и Института статистических исследований и экономики знания НИУ ВШЭ, по итогам 2018 г. более половины всех жителей России в возрасте от 15 до 72 лет уже взаимодействуют с органами государственной власти и местного самоуправления посредством сайтов и порталов сети Интернет. По сравнению с 2015 годом этот показатель стремительно вырос с 18% до 54%. Из собственно муниципальных услуг наиболее востребованными являются услуги в сфере ЖКХ, образования и культурно-досуговой сферы, за которыми в электронной форме обращалось 23%, 17% и 7% россиян соответственно. Подавляющее большинство пользователей удаленного способа доступа к государственным и муниципальным услугам довольны его результатами (порядка 70%).

Таким образом, цифровизация уже стала реальностью для значительной части российских муниципальных образований. Во многих из них уже осуществлён переход на электронный документооборот и активно внедряются комплексные программные решения типа «электронного муниципалитета», позволяющие решать целый спектр управленческих задач. После принятия Федерального закона от 18.04.2018 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления», стала возможной официальная публикация (обнародование) муниципальных правовых актов в сетевых изданиях. Необходимо отметить, что межмуниципальные ассоциации, прежде всего, ОКМО и ВСМС, а также отдельные муниципалитеты на протяжении многих лет добивались этого решения от федеральной власти. Автор данной статьи впервые столкнулся с таким проектом ещё в 2007 году, когда органы местного самоуправления Мытищинского района обращались с соответствующим проектом в Министерство по делам территориальных образований Московской области. Однако, на протяжении всего этого времени профильные федеральные органы государственной власти давали отрицательные отзывы на подобного рода инициативы.

Наконец, «цифровизация» коснулась каналов взаимодействия и обратной связи муниципальных властей с местными жителями. Большой объём обращений граждан уже перешёл в электронную форму и думается, что его доля будет только увеличиваться. С другой стороны, нормой для многих депутатов и глав муниципальных образований стало ведение собственных страниц в социальных сетях. Не менее важным направлением является мониторинг локальных групп, в которых граждане обсуждают волнующие их проблемы. Знаю, что есть специальные программные решения, позволяющие автоматизировать этот мониторинг, выделяя наиболее злободневные вопросы и принимая по ним оперативные решения.

Столь бурный и нередко хаотичный процесс цифровизации нуждается в осмыслении и определении границ возможного и необходимого. По моему мнению, существует три сущностных элемента местного самоуправления, для каждого из которых целесообразен свой особый подход к цифровизации. Этими тремя элементами являются муниципальное управление, участие жителей в осуществлении местного самоуправления и непосредственное осуществление жителями местного самоуправления. Рассмотрим каждое из них в отдельности.

Для муниципального управления, как первого элемента вышеуказанной триады, целесообразна максимально возможная цифровизация. Как показывает практика, именно в этом направлении уже удалось много добиться и есть много положительных практических решений. И всё же есть существенные ограничения, которые должны учитываться при цифровизации местного самоуправления и основным из них является соблюдение принципа доступности муниципальной власти. Технологические инновации не должны осложнять взаимодействие людей с органами местного самоуправления и разрушать уже сложившиеся и хорошо работающие практики. Поэтому при принятии решения о реализации тех или иных элементов «электронного правительства» на территории конкретных муниципальных образований необходимо как минимум учитывать охват интернетом жителей и уровень их общей компьютерной грамотности. Думается, что если мы имеем дело с сельским поселением с хорошей пешей доступностью местной администрации, то в этом случае нет никакой потребности в том, чтобы спешить переводить коммуникацию между жителями и властью в электронный вид. Электронный документооборот и другие элементы «цифрового муниципалитета», конечно, должны внедряться и в сельских поселениях, но люди не должны, привычно приходя к зданию местной администрации, наталкивать на закрытую дверь и объявление со ссылкой на какой-то интернет-ресурс.

Существенным ограничителем для внедрения цифровых технологий в муниципальном управлении является нередко встречающаяся неготовность муниципальных служащих для того, чтобы использовать все возможности автоматизированного рабочего места. Но думается, что по мере смены поколений эта проблема перестанет быть актуальной, так как наличие базовых навыков компьютерной грамотности является обязательным требованием для дипломированных специалистов любых профессий, востребованных местными органами власти.

Вторым элементом «триады» местного самоуправления является участие жителей в осуществлении местного самоуправления. Напомню, что «участие» всегда носит дополнительный по отношению к деятельности органов местного самоуправления характер, а решения, принимаемые жителями в рамках любых форм «участия», носят рекомендательный характер. Основные формы участия жителей в местном самоуправлении закреплены в главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и включают в себя: обращение в органы власти, опросы, правотворческие инициативы, собрания, конференции, публичные слушания, ТОС и старосты. Представляется, что степень и пределы цифровизации участия жителей в местном самоуправлении будут неодинаковы для каждой из этих форм. Например, обращения граждан и опросы целесообразно и полезно переносить в «цифру», а вот публичные слушания лучше продолжать проводить в «живую», так как пока нет доступных технологий, позволяющих создать в электронной среде эффект соприсутствия множества людей.

Почему в случае с публичными слушаниями так важно, чтобы люди могли собраться и обменять мнениями по важным для муниципального образования вопросам? Для этого есть целый ряд причин, но остановимся лишь на двух наиболее значимых.

Во-первых, очные публичные слушания позволяют местному обществу («территориальному публичному коллективу» в терминологии конституционного и муниципального права) увидеть себя и удостовериться в том, что оно действительно существует. В обыденной жизни у этой группы людей, объединённых общими интересами в отношении территории совместного проживания, не так много поводов собраться и почувствовать себя неким целым. Естественно, что не каждые публичные слушания дают такой эффект. К сожалению, большая их часть является формальностью, проводимой для галочки и без участия заинтересованных жителей. Проблема тут как в рутинности многих вопросов, которые должны обязательно выноситься на слушания, так и частой встречающемся нежелании муниципальных властей видеть и общаться с активными представителями местных жителей. У части экспертов есть слабая надежда, что цифровизация публичных слушаний сделает их более доступными для людей, но это большое заблуждение. Скорее, наоборот, электронные слушания приведут к ещё большему отчуждению местных жителей от муниципальных властей, так как вместо общественного мнения последние будут иметь дело с частными высказываниями отдельных людей, которые гораздо легче игнорировать.

Во-вторых, очные публичные слушания легитимируют принимаемые властью решения, что особенно важно по сложным и противоречивым вопросам. В тех случаях, когда коммуникация между представителями органов местного самоуправления и жителями имеет место, публичные слушания повышают уровень доверия к муниципальным властям и принимаемым ими решениям. Для того чтобы это произошло, участники слушаний должны иметь возможность открыто и свободно высказывать свое мнение тем, от кого зависит решение важным для муниципального образования вопросов. Формат публичных слушаний не предполагает обязательного учёта органами местного самоуправления всех высказанных мнений, но люди уходя после них домой должны чувствовать, что их как минимум выслушали.

Точки такой непосредственной коммуникации между муниципальной властью и местными жителями крайне необходимы, так как на протяжении многих лет органы местного самоуправления имеют крайне низкий уровень институционального доверия среди всех уровней власти. По данным Института социологии Федерального научно-исследовательского социологического центра РАН (данные всероссийского опроса общественного мнения, проводившегося в июне 2019 г. по выборке N=2000, репрезентирующей население страны по региону проживания, а внутри него – по полу, возрасту, уровню образования и типу поселения), доверие к органам местного самоуправления испытывает только 25% опрошенных, в то время как не доверяют муниципальным властям – 50%. Опрос, проводившийся в октябре 2017 г., показал, что 65% опрошенных считают, что у российских граждан нет возможности влиять на политику муниципальных властей. Противоположной точки зрения придерживается 35%. Эти и некоторые другие данные свидетельствуют о кризисе доверия к муниципальной власти и её отчуждении от местных жителей.

Наконец, третьим и наиболее важным элементом триады местного самоуправления является непосредственное осуществление жителями муниципального образования местного самоуправления (т.е. выборы, референдумы и сходы граждан) и в данном случае цифровизация должна быть минимальной и затрагивать только технические аспекты. Замена непосредственного осуществления местного самоуправления цифровыми аналогами при современном техническом уровне крайне затруднительна если вообще возможна. Аргументация здесь в целом аналогична той, что была выше приведена против электронных публичных слушаний. Только цена «ошибки» здесь гораздо выше, так как решения, принимаемые на выборах, референдумах и сходах граждан не просто носят обязательный характер, но проявляют местное самоуправление как суверенную власть народ. Между тем электронные выборы и референдумы, в случае сбоев в ходе их проведения, способны подорвать веру в достоверность и, следовательно, легитимность полученных результатов. Но дело не только в этом. Цифровизация непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления препятствует реализации республиканских (от лат. res publica – общая вещь, общее дело) начал местного самоуправления. Наличие общих вещей, в частности, инфраструктуры, и связанного с ней общего интереса создают условия для деятельного и непосредственного участие жителей в жизни, в том числе и политической, муниципального образования . Этот тот идеал, который лежит в основе отечественной версии местного самоуправления и проявляет себя в довольно корявой законодательной формулировке о «непосредственном решении гражданами вопросов местного значения».

Республиканская традиция предполагает постоянное и деятельное взаимодействие граждан и властей в деле управления общими делами, позволяющую прожить достойную жизнь уважаемого члена общества. Возможность получить публичное признание, внеся свой вклада в решение общих проблем своего муниципалитета, может стать серьезной мотивацией для преодоления отчужденности местной власти от жителей. Это могло бы показаться наивной надеждой, если бы не исторический опыт российских земств и вполне современная практика работы территориальных общественных самоуправлений и товариществ собственников жилья. Но для того, чтобы активная часть общества вернулась в муниципальную политику, необходимо предоставить им действенные рычаги влияния на местную власть и принимаемые ими решения. И здесь мы возвращаемся к необходимости очного и плотного взаимодействия людей в рамках местного самоуправления, которое очень сложно перенести в цифровую среду с помощью существующих технических решений.

В этом свете представляется правильным решение переносить во времени, а не «оцифровывать» муниципальные выборы, приходящиеся на время эпидемии COVID-19. Соответствующее право предоставлено избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»1.

В завершение хотелось бы подчеркнуть, что у местного самоуправления есть собственные принципы и ценности, которые должны иметь приоритет при внедрении информационных технологий в его организацию и осуществление. Еще раз повторим, что цифровые технологии не должны делать муниципальную власть менее доступной для местных жителей. Эпидемия – это временное явление.


1 - Прим. авт. Подробнее об этом можно почитать в ответе Комитета Государственной Думы Российской Федерации по федеративному устройству и местному самоуправлению на запрос Института государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края.

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.