Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» носит антикоррупционный характер, его принятие мыслится как ключевое мероприятие по противодействию коррупции.

Совершенно очевидно, что коррупция – чрезвычайно широкая и многогранная проблема нашего общества и государства, решение которой требует системной разноплановой и последовательной работы. Минимизация коррупции требует  формирования понятных, известных и гарантированных «правил игры» между государством и бизнесом, а также между государством и гражданами. Обязательным условием антикоррупционной работы является повышение открытости деятельности органов государственной власти. Крайне важно создание конкурентной среды при привлечении на государственную и муниципальную службу. В этой связи совершенствование порядка декларирования государственными служащими информации о своем имущественном положении является хотя и важной, но частной мерой пресечения коррупционных проявлений.

Введение в Российской Федерации контроля за доходами публичных должностных лиц представляется актуальным и потенциально эффективным способом противодействия коррупции. Данный метод апробирован во многих странах мира и обозначен в нормах международного права, в частности, в  Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года резолюцией 58/4.

Вместе с тем, конкретное воплощение нормативной модели контроля доходов во вновь принятом Государственной Думой Федерального Собрания России Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ  «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» оказалось спорным и чреватым дискредитацией самой идеи. Будучи, по сути, направленным на борьбу с незаконным обогащением публичных должностных лиц, данный закон одновременно как умаляет неприкосновенность частной собственности,  так и не создает гарантий наказания коррупционеров.

Закон (Статья 3) устанавливает требование к лицам, замещающим должности в публичном секторе, представлять необходимую информацию о своих расходах в виде информации об отдельной сделке, если сумма сделки превышает трехлетний доход семьи, включающей супругов и несовершеннолетних детей. Однако из текста законопроекта не ясно, должна ли эта информация представляться автоматически или по требованию лиц, уполномоченных осуществлять контроль за расходами. Порядок представления этой информации должен регулироваться пока не принятыми подзаконными актами.

Закон не предусматривает возможность рассмотрения совокупности сделок, осуществленных семьей в течение какого-либо срока. Тем самым требования закона легко обойти, разбив сделку на несколько частей таким образом, чтобы сумма каждой части была меньше трехгодового дохода семьи. Следовательно, нормы закона не создают реальных препятствий для незаконного обогащения.

Нормы закона не обязывают уполномоченное должностное лицо  осуществлять процедуру контроля за расходами всякий раз, когда получена информация о наличии расходов, требующих контроля. Тем самым создается огромная зона личного усмотрения, что несомненно является коррупциогенным фактором. Следовательно данный закон, не препятствуя действующей коррупции одних чиновников, создает возможности коррупционного обогащения для контролеров и правоохранителей.

В соответствии с нормами закона, факт расходов (сделки), превышающих определенную в ст. 3 норму доходов, устанавливается должностными лицами во внесудебном порядке. После этого прокуратура (ст. 17) «обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну  из  должностей,  указанных  в пункте  1  части  1 статьи 2 настоящего Федерального закона, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы».  Тем самым суд становится лишь органом исполнения решений, а само решение принимается должностными лицами во внесудебном порядке. Закон также не предусматривает возможность обжалования таких решений.

Наконец, согласно ст. 18 данный Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2013 г., а ответственность за превышение расходов над доходами распространяется на сделки, заключенные с 1 января 2012 г. Таким образом, нарушается ряд принципов и норм Конституции России (прежде всего, принцип недопустимости придания обратной силы нормативному акту, вводящему юридическую ответственность или усиливающему ее), создаются условия для ущемления прав граждан, подпадающих под действие данного закона.

Важно отметить, что Россия как участник Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (далее по тексту – Конвенция) приняла на себя обязательство рассмотреть возможность «принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

С принятием Федерального закона №230-ФЗ от 03.12.2012 г. созданы все условия для введения ответственности,  предусмотренной статьей 20 Конвенции: обозначен перечень публичных должностных лиц, доходы которых контролируются, регламентированы механизмы контроля и критерий ответственности  - приобретение определенного имущества стоимостью, превышающей трехлетний доход семьи без представления сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

Более того, принятие названного Федерального закона показало неосновательность аргументации противников внедрения в России статьи 20 Конвенции. Очевидно, что ответственность за значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, не исключает применение принципа презумпции невиновности, если обвинители в суде должны будут доказывать факт не предоставления должностным лицом сведений о доходах и отсутствие разумного обоснования источника неосновательного обогащения. Также не вызывает сомнений возможность внесения в Уголовный кодекс Российской Федерации определения понятия «незаконное обогащение», если в нем будет установлена ответственность за соответствующее деяние.

Однако сегодня вместо введения уголовной ответственности за рассматриваемое коррупционное проявление вводится только механизм обращения незаконно приобретенного имущества должностных лиц в доход государства. Следовательно, коррупционеры не несут никакой ответственности, кроме лишения их «незаконно нажитого». С юридической точки зрения, здесь происходит смешение понятия «незаконное обогащение» (illicit enrichment), используемого в международном публичном праве и уголовном законодательстве многих зарубежных государств, и гражданско-правовой конструкции «неосновательное обогащение» (unjust enrichment), влекущей всего лишь возврат активов тому, за счет кого лицо обогатилось. Соответственно, в Федеральном законе № 230-ФЗ от 03.12.2012 г. и ответственность должностных лиц ограничена только гражданско-правовыми мерами, как будто коррупционные проявления не представляют общественной опасности.

Таким образом, анализ норм Федерального закона № 230-ФЗ от 03.12.2012 г. позволяет прийти к следующим выводам:

  1. Нормы закона не создают препятствий к незаконному обогащению.
  2. Принятие закона будет способствовать росту коррупции.
  3. Некоторые нормы закона противоречат Конституции России.
  4. Применение закона приведет к ущемлению прав каждого десятого гражданина страны.
  5. Введение в силу данного закона не будет означает начало применения в России  Статьи 20 Конвенции ООН против коррупции.

В связи с изложенным, представляется целесообразным незамедлительно обеспечить изменение толковательной оговорки в Федеральном законе о ратификации Конвенции и приступить к реализации ее статьи 20 «Незаконное обогащение» с разработкой и принятием соответствующих изменений в уголовное законодательство Российской Федерации, а также внесением поправок в Федеральный закон № 230-ФЗ от 03.12.2012 г. и Федеральный закон № 281-ФЗ от 03.12.2012 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих  государственные должности, и иных лиц их доходам"».

Эксперты Комитета гражданских инициатив:

Г.А. Сатаров, президент Фонда ИНДЕМ,

А.Н. Максимов, советник Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив, канд. юрид. наук.

" > Аналитика: Экспертное заключение КГИ на Федеральный закон №230-ФЗ от 03.12.12 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»
22.01.2013

230-ФЗ от 03.12.12

Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» носит антикоррупционный характер, его принятие мыслится как ключевое мероприятие по противодействию коррупции.

Совершенно очевидно, что коррупция – чрезвычайно широкая и многогранная проблема нашего общества и государства, решение которой требует системной разноплановой и последовательной работы. Минимизация коррупции требует  формирования понятных, известных и гарантированных «правил игры» между государством и бизнесом, а также между государством и гражданами. Обязательным условием антикоррупционной работы является повышение открытости деятельности органов государственной власти. Крайне важно создание конкурентной среды при привлечении на государственную и муниципальную службу. В этой связи совершенствование порядка декларирования государственными служащими информации о своем имущественном положении является хотя и важной, но частной мерой пресечения коррупционных проявлений.

Введение в Российской Федерации контроля за доходами публичных должностных лиц представляется актуальным и потенциально эффективным способом противодействия коррупции. Данный метод апробирован во многих странах мира и обозначен в нормах международного права, в частности, в  Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года резолюцией 58/4.

Вместе с тем, конкретное воплощение нормативной модели контроля доходов во вновь принятом Государственной Думой Федерального Собрания России Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ  «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» оказалось спорным и чреватым дискредитацией самой идеи. Будучи, по сути, направленным на борьбу с незаконным обогащением публичных должностных лиц, данный закон одновременно как умаляет неприкосновенность частной собственности,  так и не создает гарантий наказания коррупционеров.

Закон (Статья 3) устанавливает требование к лицам, замещающим должности в публичном секторе, представлять необходимую информацию о своих расходах в виде информации об отдельной сделке, если сумма сделки превышает трехлетний доход семьи, включающей супругов и несовершеннолетних детей. Однако из текста законопроекта не ясно, должна ли эта информация представляться автоматически или по требованию лиц, уполномоченных осуществлять контроль за расходами. Порядок представления этой информации должен регулироваться пока не принятыми подзаконными актами.

Закон не предусматривает возможность рассмотрения совокупности сделок, осуществленных семьей в течение какого-либо срока. Тем самым требования закона легко обойти, разбив сделку на несколько частей таким образом, чтобы сумма каждой части была меньше трехгодового дохода семьи. Следовательно, нормы закона не создают реальных препятствий для незаконного обогащения.

Нормы закона не обязывают уполномоченное должностное лицо  осуществлять процедуру контроля за расходами всякий раз, когда получена информация о наличии расходов, требующих контроля. Тем самым создается огромная зона личного усмотрения, что несомненно является коррупциогенным фактором. Следовательно данный закон, не препятствуя действующей коррупции одних чиновников, создает возможности коррупционного обогащения для контролеров и правоохранителей.

В соответствии с нормами закона, факт расходов (сделки), превышающих определенную в ст. 3 норму доходов, устанавливается должностными лицами во внесудебном порядке. После этого прокуратура (ст. 17) «обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну  из  должностей,  указанных  в пункте  1  части  1 статьи 2 настоящего Федерального закона, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы».  Тем самым суд становится лишь органом исполнения решений, а само решение принимается должностными лицами во внесудебном порядке. Закон также не предусматривает возможность обжалования таких решений.

Наконец, согласно ст. 18 данный Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2013 г., а ответственность за превышение расходов над доходами распространяется на сделки, заключенные с 1 января 2012 г. Таким образом, нарушается ряд принципов и норм Конституции России (прежде всего, принцип недопустимости придания обратной силы нормативному акту, вводящему юридическую ответственность или усиливающему ее), создаются условия для ущемления прав граждан, подпадающих под действие данного закона.

Важно отметить, что Россия как участник Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (далее по тексту – Конвенция) приняла на себя обязательство рассмотреть возможность «принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

С принятием Федерального закона №230-ФЗ от 03.12.2012 г. созданы все условия для введения ответственности,  предусмотренной статьей 20 Конвенции: обозначен перечень публичных должностных лиц, доходы которых контролируются, регламентированы механизмы контроля и критерий ответственности  - приобретение определенного имущества стоимостью, превышающей трехлетний доход семьи без представления сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

Более того, принятие названного Федерального закона показало неосновательность аргументации противников внедрения в России статьи 20 Конвенции. Очевидно, что ответственность за значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, не исключает применение принципа презумпции невиновности, если обвинители в суде должны будут доказывать факт не предоставления должностным лицом сведений о доходах и отсутствие разумного обоснования источника неосновательного обогащения. Также не вызывает сомнений возможность внесения в Уголовный кодекс Российской Федерации определения понятия «незаконное обогащение», если в нем будет установлена ответственность за соответствующее деяние.

Однако сегодня вместо введения уголовной ответственности за рассматриваемое коррупционное проявление вводится только механизм обращения незаконно приобретенного имущества должностных лиц в доход государства. Следовательно, коррупционеры не несут никакой ответственности, кроме лишения их «незаконно нажитого». С юридической точки зрения, здесь происходит смешение понятия «незаконное обогащение» (illicit enrichment), используемого в международном публичном праве и уголовном законодательстве многих зарубежных государств, и гражданско-правовой конструкции «неосновательное обогащение» (unjust enrichment), влекущей всего лишь возврат активов тому, за счет кого лицо обогатилось. Соответственно, в Федеральном законе № 230-ФЗ от 03.12.2012 г. и ответственность должностных лиц ограничена только гражданско-правовыми мерами, как будто коррупционные проявления не представляют общественной опасности.

Таким образом, анализ норм Федерального закона № 230-ФЗ от 03.12.2012 г. позволяет прийти к следующим выводам:

  1. Нормы закона не создают препятствий к незаконному обогащению.
  2. Принятие закона будет способствовать росту коррупции.
  3. Некоторые нормы закона противоречат Конституции России.
  4. Применение закона приведет к ущемлению прав каждого десятого гражданина страны.
  5. Введение в силу данного закона не будет означает начало применения в России  Статьи 20 Конвенции ООН против коррупции.

В связи с изложенным, представляется целесообразным незамедлительно обеспечить изменение толковательной оговорки в Федеральном законе о ратификации Конвенции и приступить к реализации ее статьи 20 «Незаконное обогащение» с разработкой и принятием соответствующих изменений в уголовное законодательство Российской Федерации, а также внесением поправок в Федеральный закон № 230-ФЗ от 03.12.2012 г. и Федеральный закон № 281-ФЗ от 03.12.2012 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих  государственные должности, и иных лиц их доходам"».

Эксперты Комитета гражданских инициатив:

Г. А. Сатаров, президент Фонда ИНДЕМ,

А. Н. Максимов, советник Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив, канд. юрид. наук.

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.