Децентрализация поневоле. Комментарий Александра Пузанова и Андрея Максимова

20.04.2020

Комитет гражданских инициатив публикует дискуссию о роли федерального, регионального и муниципального уровня власти в борьбе с последствиями эпидемии коронавируса. Ситуацию прокомментировали председатель комиссии Общественной палаты РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению Андрей Максимов и генеральный директор Фонда «Институт экономики города» Александр Пузанов.

Видео

Подкаст

2 апреля президент Владимир Путин принял неожиданное для многих решение о передаче значительной свободы в принятии мер по борьбе с эпидемией на уровень регионов. Подразумевалось, что главы субъектов должны исходить из специфики ситуации, складывающейся на местах. Многие уже окрестили это вынужденной децентрализацией.

Возникает вопрос, является ли это реальной децентрализацией и передачей полномочий или просто возложением ответственности без соответствующих ресурсов? Андрей Максимов полагает, что пока рано переоценивать роль этого решения и рассматривать его как новую управленческую парадигму. Это скорее ситуативные, временные меры, вызванные режимом повышенной готовности к ЧС. Сначала была дана общая для всех территорий установка на прекращение работы большинства предприятий и организаций. На следующем шаге, с учётом различий эпидемиологической и экономической ситуации в регионах была проведена корректировка, и роль губернаторов в принятии решений по определению объема ограничительных мер была резко усилена. Затем федеральный центр стал вносить изменения в методы управления в зависимости от того, как складывается ситуация, и очертил общую рамку федерального стандарта. Поэтому, исходя из динамики распространения эпидемии, мы увидим многократно меняющиеся управленческие подходы, а роли регионов и центра в этих условиях могут быть очень подвижными.

Александр Пузанов согласен, что пока всё очень ситуативно и говорить о явном тренде на децентрализацию и федерализацию еще рано. На данный момент сложилась ситуация некоторой правовой неопределенности. В процессе адаптации к новой реальности обнаруживаются перегибы и такие проблемы, как нарушение единства территории с точки зрения свободы передвижения.

Эксперт прокомментировал первые результаты исследования Института экономики города, посвящённого расчету территориальной дифференциации экономических потерь от локдауна. Во время сегодняшнего кризиса еще более ярко проявила себя тревожная тенденция, которую можно было наблюдать и до эпидемии. Крупнейшие российские города, наши экономические лидеры, быстрее остальных растут в благополучные периоды, однако, в периоды кризиса, включая предыдущие, они быстрее всего падают. То есть у них недостаточно собственных источников экономического роста и развития, они зависят от ситуации в других отраслях, в первую очередь – сырьевых. Крупнейшие экономические центры, городские агломерации с высокой долей сектора услуг в структуре экономики, в наибольшей степени оказались в зоне риска по сравнению с традиционными ресурсными, обрабатывающими отраслями, ВПК. Таким образом, более простые экономические структуры оказались сейчас более устойчивы.

По мнению Андрея Максимова, вирусный кризис и его последствия принципиально отличается от предшествующих кризисных периодов, несмотря на наличие некоторых общих черт. Сейчас мы видим структурные изменения в экономике. С одной стороны, информатизация и переход к онлайну, которые все больше проявлялись последние годы, неизбежно ускорились в результате массовой самоизоляции. Вирусный кризис дает мощный толчок развитию информационного общества и экономики.

С другой стороны, в ряде сфер, напротив, наблюдается определенный регресс, особенно заметный в крупных агломерациях. То, за счет чего жили наши города – экономика впечатлений, услуги по мобильности и туризму, – сейчас страдает больше всего в условиях пандемии. Андрей Максимов предполагает, что ограничительные меры в той или иной степени продолжатся год-полтора, как минимум до создания вакцины против COVID-19. Возможны ситуации, когда те или иные города будут закрываться на карантин со всеми вытекающими последствиями для их экономики.

С точки зрения Андрея Максимова, той глобальности мира, которая существовала до нынешнего кризиса, мы как минимум в ближайшие пару лет уже не увидим. Это в том числе будет связано с изменениями в самом поведении людей. Экономика страха отличается от экономики потребления – это разное восприятие мира и разные стереотипы действий людей. Страхи могут сильно ограничивать такие сферы, как транспорт, гостиничный и ресторанный бизнес, туризм, развлечения, культурные и массовые мероприятия даже после окончания пандемии.

Роль муниципалитетов в борьбе с эпидемией – этот вопрос является крайне важным, хотя, как отметил Андрей Максимов, формально она пока не такая большая. Однако, повседневная жизнь людей во многом зависит от решений, принимаемых на местном уровне.

Указом президента дополнительные возможности и полномочия по борьбе с коронавирусом были переданы именно на региональный уровень. Закон о ЧС также определяет, что субъекты федерации могут принимать специальные правила поведения людей в условиях чрезвычайной ситуации и конкретизировать федеральные правила, если таковые приняты. Роль муниципалитетов формально в законе не прописана.

Однако как считает эксперт, это не означает, что муниципалитеты не могут фактически влиять на городскую экономику, социальную сферу и принимать противовирусные и антикризисные меры. Муниципалитеты могут доопределять то, что не будет прописано на региональном и федеральном уровне, в том числе в таких сферах, как ЖКХ, транспорт и отчасти даже регулирование торговли. Несмотря на то, что пока не совсем ясно, как муниципалитеты будут действовать на практике, нельзя исключать их активную роль.

По мнению Александра Пузанова, муниципалитеты находятся в режиме ожидания и не очень понимают, в каком направлении они должны действовать. Есть основания полагать, что весьма скоро окажется, что дифференциация эпидемиологической ситуации внутри регионов станет очень разнообразной и понадобятся различные меры для больших городов и отдалённых территорий. Это может привести к тому, что субъекты федерации начнут передавать ответственность муниципалитетам, к чему многие из них могут быть не готовы.

В любом случае Александр Пузанов напомнил, что, независимо от общего режима борьбы с эпидемией, на уровне муниципалитетов ежедневно принимается большое количество решений, влияющих на ситуацию в городе. Одним из показательных примеров является изменение режима работы общественного транспорта, и здесь города пошли разными путями. Москва и Самара, например, приняли решение увеличить движение и сократить интервалы, чтобы общественный транспорт был полупустым и была возможность соблюдать дистанцию между пассажирами. Однако большинство муниципалитетов, наоборот, пошли по пути сокращения движения. В современном городе это в итоге может не очень хорошо сработать, так как возникают риски переполнения общественного транспорта и превращения его в потенциальное место заражения.

Еще одним примером могут служить решения, касающиеся парковки. Здесь тоже существует два варианта – ужесточение, чтобы люди лишний раз не ездили и не парковались, или, напротив, снять существующие ограничения (Чебоксары), и в разных российских городах мы можем наблюдать и ту и другую логику.

Эти решения, по сути, являются муниципальной политикой по адаптации к сложившейся ситуации в процессе исполнения их текущих полномочий. Идёт мучительный, методом проб и ошибок, поиск инструментов реагирования в рамках ежедневной городской жизни. То же самое касается статуса общественных пространств, взаимодействия с бизнесом, будь то муниципально-частное партнерство или социально ответственный бизнес. Мы видим спорадический поиск оптимальных решений и в ближайшее время могут выкристаллизоваться модели поведения, учитывающие специфику территорий. Пока, по мнению Александра Пузанова, можно отметить, что принимаемые на местах решения не сильно связаны с масштабами распространения эпидемии в конкретном городе.

Комитет гражданских инициатив продолжает освещать различные аспекты и последствия вирусного кризиса, в том числе экономические, такие как ситуация на рынке нефти, положение малого и среднего бизнеса, а также образование и культура.



Андрей Николаевич Максимов - эксперт проекта КГИ "Муниципальная карта России: точки роста", председатель комиссии Общественной палаты РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению



Александр Сергеевич Пузанов - генеральный директор Фонда "Институт экономики города", Профессор Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.