Новое наступление на избирательные права граждан

14.05.2020

Комитет гражданских инициатив публикует экспертный комментарий Аркадия Любарева.

Система единых дней голосования (ЕДГ) в сентябре привела к некоторой цикличности работы над изменениями избирательного законодательства. Новые законы стараются успеть принять к началу кампании ЕДГ, то есть к июню. Учитывая, что законы по предметам совместного ведения принимаются обычно не быстрее, чем за три месяца, сложилась некая «традиция»: законопроекты по изменению избирательного законодательства вносятся в феврале или в марте, в первом чтении они принимаются в апреле, во втором и третьем – в середине мая или чуть позже.

В этом году таких законопроектов оказалось четыре. Первый (проект № 894460-7, внесли 04.02.2020 депутаты Д.Ф.Вяткин, Е.В.Ревенко, Д.А.Белик) разрешал менять на региональных и муниципальных выборах схему избирательных округов в случае увеличения отклонений у ранее образованных округов от средней нормы (что вполне разумно), а также включал в три основных закона о выборах новую форму муниципального образования – муниципальный округ. Второй (проект № 896235-7, внесли 06.02.2020 депутаты О.В.Савастьянова, Д.В.Ламейкин, В.В.Иванов, И.Е.Марьяш, А.А.Авдеев, Д.В.Сватковский) предусматривал развитие начавшегося в прошлом году эксперимента по голосованию на цифровых участках – их предложено создавать не только в Москве (как было в 2019 году), но и в других регионах. Третий (проект № 912249-7, внесли 02.03.2020 депутаты О.В.Савастьянова, Д.В.Ламейкин, М.В.Емельянов, И.Е.Марьяш) касался изменений процедуры сбора и проверки подписей (о них речь будет дальше). Четвертый (проект № 914612-7, внесла 04.03.2020 депутат И.В.Белых) предусматривал продолжение начатого в прошлом году в Москве эксперимента по дистанционному электронному голосованию.

Некоторые из этих законопроектов критиковались экспертами, но в целом они не создавали ощущение каких-то радикальных изменений. Увы, стало уже печальной традицией думского законотворчества (в том числе и в сфере избирательного законодательства) технология, когда к законопроекту, принятому в первом чтении, прицепляются в качестве поправок ко второму чтению совсем другие и более радикальные новеллы. Это нарушает Регламент Думы (согласно которому поправки не должны противоречить концепции проекта, принятого в первом чтении), но главное – нарушает сам принцип подготовки законов. Внесенные законопроекты публикуются и рассылаются в регионы, они в течение двух месяцев фактически проходят общественную экспертизу. А новеллы, добавленные ко второму чтению, зачастую становятся известны не только обществу, но и депутатам лишь накануне их принятия. И когда такие новеллы вносят радикальные изменения, получается, что у нас в одночасье происходит «революция», – и никто не успевает опомниться.


Примерно то же самое произошло и в этот раз. Впрочем, два законопроекта были приняты без серьезных изменений – о продлении экспериментов с цифровыми участками и дистанционным электронным голосованием. О дистанционном электронном голосовании будет сказано дальше. Что касается цифровых участков, то в ходе прошлогоднего эксперимента к ним не было особых претензий. Смысл таких участков – возможность проголосовать на региональных выборах и дополнительных выборах в Госдуму по одномандатным округам жителям соответствующих регионов, находящихся в день голосования за пределами своих регионов. Для этого используются электронные бюллетени и сенсорные устройства для голосования. Единственное – было слишком мало желающих голосовать на таких участках. Так что у меня остались вопросы: стоит ли овчинка выделки, нужно ли расширять такой эксперимент на всю страну, если даже в Москве так мало голосующих?

Гораздо серьезнее то, что произошло с законопроектами № 894460-7 и 912249-7. В первый была внесена новелла, лишающая пассивного избирательного права граждан, осужденных по 50-ти статьям УК, до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости. Ранее (в 2012 году) пассивного избирательного права были лишены граждане, осужденные за тяжкие и особо тяжкие преступления, теперь добавляются и преступления средней тяжести. Однако по нашему УК степень тяжести преступления определяется только статьей, по которой человека осудили. И, как уже показала история с Алексеем Навальным, человек, приговоренный к условному сроку, может считаться осужденным за тяжкое преступление, что противоречит здравому смыслу. Теперь перечень уголовных статей, при которых гражданина можно лишить его конституционного права, значительно расширен, и это дает возможность власти устранять опасных конкурентов, осуждая их по сфабрикованным обвинениям на условные сроки.

Законопроект № 912249-7 изначально назывался «О внесении изменений в статьи 37 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в части совершенствования процедуры сбора подписей и проверки подписных листов)». В окончательном виде он стал называться «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Теперь он предусматривает внесение изменений в 8 статей и 7 приложений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и еще в три федеральных закона.


Законопроект этот первоначально содержал три новеллы. Одна из них – возможность сбора подписей избирателей через портал Госуслуг – неоднократно предлагалась экспертами с целью исключения как возможности фальсификации подписей, так и произвола при проверке подписей. Однако новелла в законопроекте была, с одной стороны, явно недостаточно проработана, с другой стороны, содержала ограничение – таких подписей должно быть не больше половины от требуемого числа – что не позволяет достичь заявленной цели. Кроме того, число подписей не снижено, и это тоже лишает новеллу смысла.

В окончательном варианте данное ограничение осталось. Порядок сбора подписей проработан немного лучше, чем в законопроекте. В частности, закреплено, что кандидату, избирательному объединению, осуществляющим сбор подписей избирателей с использованием портала Госуслуг, должно быть обеспечено предоставление оператором портала сведений об избирателях, поддержавших выдвижение соответствующего кандидата, списка кандидатов. Однако порядок проверки подписей по-прежнему не проработан.

Вторая новелла предусматривает, что избирательная комиссия, организующая выборы, должна утвердить образец заполнения подписного листа. В окончательном варианте новелла дополнена нормами о том, что неточности при заполнении подписного листа, если они соответствуют утвержденному образцу, не могут служить основаниями для признания подписей недействительными. В таком виде это новелла скорее полезна, хотя и не решает наиболее острых проблем.

Однако у этой новеллы есть и вторая часть. В исходном варианте предполагалось, что избирательная комиссия устанавливает минимальное и максимальное число строк в подписном листе. Это давало комиссиям большие возможности для произвола. В окончательном варианте жестко установлено: «Подписной лист изготавливается для заполнения только с одной стороны и должен содержать пять строк для проставления подписей избирателей». Однако никакой необходимости в таком жестком ограничении нет. Оно лишает кандидатов возможности делать подписные листы так, как им удобно для сбора подписей.

Третья новелла предусматривает собственноручное заполнение избирателем своих фамилии, имени и отчества. Это очевидно имеет целью дать почерковеду образец почерка избирателя для сличения с его подписью. Новелла призвана препятствовать фальсификации подписных листов, но мы полагаем, что эта цель достигнута не будет. У фальсификаторов все равно останутся возможности подделывать подписи, зато никаких препятствий для произвола почерковедов данная новелла не содержит: они по-прежнему не обязаны обосновывать свои заключения и не несут за них ответственности.

В то же время во втором чтении к этому законопроекту был добавлен еще ряд новелл. В частности, допустимая доля брака в подписных листах для региональных и муниципальных выборов сокращена с 10 до 5%, то есть установлена на том же уровне, что и для федеральных выборов. При этом эксперты неоднократно заявляли, что 10% – это чрезмерное ограничение, а 5% – тем более, и предлагали увеличить допустимую долю брака до 20%. Законодатели же решили ужесточить норму, что неизбежно приведет к увеличению доли отказов на тех региональных и муниципальных выборах, где предполагается конкуренция.

И, конечно, потрясает следующая новелла:
«При проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума в случаях и порядке, которые установлены Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, может быть предусмотрена возможность голосования избирателей, участников референдума по почте, а также посредством дистанционного электронного голосования». Одновременно добавлены и нормы, которые ранее уже успели внести в Порядок общероссийского голосования: возможность досрочного голосования в населенных пунктах и иных местах, где отсутствуют помещения для голосования и транспортное сообщение с которыми затруднено, в том числе и досрочное голосование вне помещения для голосования.

Все это выдается за заботу о здоровье людей в условиях эпидемии. Однако в таких условиях в принципе нельзя проводить выборы (как и любые массовые мероприятия), и, насколько я понимаю, в этом отношении есть консенсус. А при проведении выборов в нормальных условиях нужно в первую очередь заботиться о честном проведении голосования и возможности общественного контроля за ним.

Обращает на себя внимание то, что порядок голосования по почте и дистанционного электронного голосования никак в законе не прописан: все регулирование отдано на откуп ЦИК. Это в принципе неправильно: тут затрагиваются вопросы обеспечения избирательных прав граждан, и такие вопросы должны регулироваться законом. К тому же, если раньше можно было верить, что ЦИК все проработает лучше законодателей, то сейчас, после того как ЦИК приняла довольно безобразный Порядок общероссийского голосования, к ней доверия нет.

Любопытно, что одновременно приняты два закона. В одном дистанционное электронное голосование предусмотрено в порядке эксперимента только в Москве, и при этом есть хоть немного требований к нему. В другом ЦИКу разрешается проводить дистанционное электронное голосование когда угодно и где угодно – без каких-либо ограничительных требований.

Между тем, проведенный в Москве в 2019 году эксперимент выявил довольно много проблем. Фактически пока нет никаких гарантий правильности подсчета голосов при таком голосовании, и нет возможности общественного контроля за ним. Напомню, что на выборах в Московскую городскую Думу в округе № 30 победитель опередил основного соперника всего на 84 голоса, при этом соперник победил на обычных участках, а победитель сильно оторвался от него при электронном голосовании. Такие результаты порождают серьезные сомнения, и их никак не удается развеять.

Кроме того, любое дистанционное голосование – что электронное, что по почте – сильно уязвимо с точки зрения нарушения свободны волеизъявления. При таком голосовании не может быть уверенности, что избиратель голосует самостоятельно, что у него за спиной не стоит начальник или еще кто-то, от кого избиратель зависит (и даже нет уверенности, что избиратель сам голосует). Также оно дает простор для подкупа избирателей, поскольку позволяет подкупающим контролировать голосование тех, кого они подкупают.

К дистанционному электронному голосованию во всем мире относятся настороженно и почти нигде не спешат его внедрять (Эстония – один из редких примеров внедрения). Голосование по почте используется во многих странах. Однако в этих странах другие условия и традиции. Да и с ним нередки скандалы.

Мне лучше других известен опыт почтового голосования в Германии. Там оно довольно широко применяется, особенно в Берлине. Однако организаторы германских выборов этому не рады, понимая, какие тут таятся опасности. Но результаты почтового голосования там считаются совершенно отдельно от результатов голосования на участках, так что любой наблюдатель и эксперт может сравнить эти результаты и увидеть отличия. Отличия есть, но они не носят принципиального характера. Уверен, если бы в Германии при почтовом голосовании были бы выявлены манипуляции, его бы отменили или сильно ограничили.



Аркадий Ефимович Любарев - кандидат юридических наук, эксперт КГИ

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.