Эксперт КГИ Кирилл Титаев: Полиция под наблюдением

02.12.2014

Кто в России любит полицию? Что больше мешает поддерживать общественный порядок – коррупция или бюрократия? Какие изменения необходимы российской системе правоохранительных органов? В этом году Институт проблем правоприменения при Европейском университете (Санкт-Петербург) начал исследование «Модели охраны общественного порядка в современной России». Социологи собрали более тысячи документов, провели более ста интервью с сотрудниками полиции, работающими в сфере охраны общественного порядка. О предварительных результатах наблюдения за блюстителями закона рассказывает ведущий научный сотрудник института Кирилл Титаев.

Участковый на селе нередко отвечает почти за всё, это почти что «одинокий шериф», отмечают исследователи

увеличить

25.11.2014: Полиция под наблюдением

Институт проблем правоприменения работает над четырьмя большими проектами: исследование моделей назначения наказаний на основе судебной статистики, изучение траектории уголовного дела от оперативной работы до суда, анализ того, как устроены юридические профессии в России и проект по реформе полиции, который социологи ведут по заказу фонда Алексея Кудрина по поддержке гражданских инициатив. О последнем и пойдёт речь в нашем интервью. Такое исследование проводится в России впервые. Оно началось в апреле 2014 года, полевой этап – сбор информации – закончился в августе, а в целом завершить работу планируется следующей весной. 

– Зачем нужно изучать работу судов и полиции?

– В России очень многое завязано на формальное юридическое регулирование, наша задача – понять, как оно работает на практике. Есть общемировое направление – исследование моделей назначения наказаний (sentencing research). Первая статья на эту тему – работа Торстена Селлина «The Negro Criminal» («Чернокожий преступник») – вы­шла в 1928 году. Он показывает, что все приговорённые к смертной казни за определенный период в определённом штате – чернокожие, а за те же преступления белых судят намного реже и никогда не приговаривают к смерти.

Мы изучаем подобные закономерности, работаем в основном с уголовным правом. У нас есть уникальная в мировом масштабе судебная база из 5 млн судебных решений, все статкарточки на подсудимых в России с 2009 по 2013 год, на основе которых можно строить статистические модели, показывающие, что влияет на назначение наказаний. Один из интересных моментов – у нас самой привилегированной группой, представители которой получают «скидку» почти за любые преступления, оказываются чиновники и сотрудники силовых структур.

– Как возник проект по изучению полиции?

– Институт разрабатывал концепцию реформы полиции, было несколько обсуждений с МВД. Минувшей зимой нам сказали: «В этом мы согласны с вашей диагностикой, а вот здесь, здесь и здесь – не согласны, но позволим вам самим посмотреть и убедиться». В двух регионах мы изучали работу низовых служб по охране общественного порядка – участковых, патрульно-постовой службы (ППС), инспекции по делам несовершеннолетних, отделов исполнения административного законодательства и дежурных частей. 

Это безумно интересно, поскольку у нас это никто не исследовал с этой точки зрения. За два дня плотного общения со следователем вы поймёте, как устроена его работа, но найти в России книжку о том, как на практике расследуются уголовные преступления, невозможно. Написанное в учебниках не совпадает с реальностью на 100%. Россия здесь не уникальна, но на Западе изучение этой темы началось намного раньше. 

– Как проходило исследование?

– Это были интервью и наблюдение. В частности, в проекте был большой блок по сельским участковым, поскольку 42% населения страны на самом деле никаких других полицейских никогда в жизни не видели. За пределами столиц субъектов федерации и райцентров, даже если речь идёт о серьёзном преступлении, с которым должна разбираться следственно-оперативная группа, на практике часто работают участковые. 

Мы выбираем район, но конкретных участковых нам определяет начальство – понятно, что это наиболее толковые, адекватные сотрудники с грамотной русской речью и так далее. Для чисто академического исследования здесь есть проблемы, но мы работаем как практико-ориентированные исследователи, которые потом должны дать рекомендации. То, что система сама считает проблемой и прячет, нам не очень интересно, это и так искореняют или попытаются искоренить. Другой вопрос, что нам показывают нечто, считающееся нормой, а мы нередко видим, что это полный кошмар.

– Например?

– Скажем, есть текущая статистика, которую сотрудники сдают в виде статкарточек. При этом в каждом отделе сидит 4-5 человек, вручную составляющих по своим статкарточкам ответы на запросы сверху, которые легко можно было бы получить в региональном информационном центре МВД. 

Или интенсивность контроля. У каждого сотрудника полиции, работающего в ППС, есть так называемая личная книжка, в которой есть отметки о проверках. Если её полистать, вы увидите, что за один день несения службы его в среднем проверяют 3-4 раза. По нашим прикидкам, на 8 человеко-часов работы сотрудника ППС приходится примерно два человека-часа работы контролёров. И это показывают с гордостью.

– В чём состоит ваша практическая задача?

– Помочь оптимизировать нагрузку на сотрудников. Сейчас у участкового должно быть высшее юридическое образование, и просто невозможно найти людей, недокомплект составляет до 50%. Загрузка у них огромная, плюс невероятный объём бумажной работы. 

Раньше была массовая практика: гражданин на что-то пожаловался, это нигде не фиксировалось, проверили или нет обращение – следов нет. Примерно с 2008 года силами прокуратуры и руководства МВД начата борьба с так называемым укрытием заявлений, дело хорошее и нужное, но принявшее довольно абсурдную форму. Теперь практически любой контакт полиции и гражданской системы оформляется либо возбуждением уголовного дела, либо постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела, которое в большинстве случаев выносит участковый. Это объёмный документ, в нём должны быть объ­яснения всех участников, желательно свидетельские показания, нередко какие-то экспертизы и так далее. Логика понятна – если уж что-то зарегистрировано, должна быть проведена работа в полном объёме. В результате изготовление этих постановлений занимает примерно половину рабочего времени участкового уполномоченного. Типовой пример: люди ночью подрались, приехал наряд ППС, наутро приходит участковый – все помирились, претензий нет. Всё равно участковому надо написать – причём от руки – минимум 20–25 страниц текста. В конце 1990-х то же постановление занимало три страницы. Сейчас мы с юристами общего профиля разбираемся, что можно сделать, чтобы эту работу сократить. 

– Какие выводы вы сделали, было ли что-то неожиданное?

– Выводов пока нет, мы только начали обработку материала. Интересного было много. Про ситуацию сельского участкового мы просто ничего не знали, до этого работали по городам. Потрясающе было увидеть, как работает реальный средний отдел внутренних дел, ко­гда там всего сто человек, из них половина в отпуске, на больничном, на выходных и так далее. Выяснилось, что на практике за пределами столиц регионов никакой специализации по службам нет.

Изучая сельских участковых, мы увидели парадоксальную вещь. У них большая автономия в принятии решений, низкий контроль, но если людей оставить в покое и не мучить бесконечной отчётностью, они занимаются делом, что несколько противоречило нашим ожиданиям. Настолько, что, возможно, в некоторых наших итоговых рекомендациях мы предложим перенести опыт сельских участковых на город.

– Сильно ли отличаются сельские и городские участковые?

– Это две разные совокупности. На селе участковый – это более-менее одинокий шериф, который, в общем, отвечает за всё. В городе некоторые остатки этого есть, но общие проблемы нашей полиции – бюрократизированность, большое количество бессмысленных мероприятий – городских участковых уже не обходят. В региональных центрах, например, участковый всегда будет стоять в оцеплении на всех публичных мероприятиях.

– Отношение населения к полиции исследовали?

– Это изучается большими всероссийскими опросами, у института, к сожалению, нет таких ресурсов. Отношение к полиции имеет чёткую классовую специфику в хард­корном марксовом смысле. Представители среднего и высшего класса полицию не любят, боятся, контактов с ней практически не имеют. Андеркласс с полицией общается довольно регулярно и отношение здесь принципиально другое: это нормальная часть повседневной жизни. Люди чётко различают пэпээсников и участковых, даже по форме, знают «своего» участкового. По данным опросов, с доходом и уровнем социализированности нелюбовь к полиции растёт. 

Генеральная проблема в отношениях полиции и населения в том, что полиция не ориентирована на население. У неё есть своя отчётность, вертикальная подчинённость. Горизонтальная координация, в основном, формальная, имитационная. Отчёт участкового перед населением – профанация. На данном этапе его надо отменить, поскольку человек раз в месяц тратит два дня на подготовку и полдня на то, чтобы это сделать, но механизм этот не работает, на отчёты никто не ходит. В общем, контакт с населением почти нулевой, кроме сельских участковых. Они, если работают хорошо, сильно привязывают свою службу к нуждам местного населения. У них как раз вертикальное давление слабое, а горизонтальное – сильное. 

– Как влияет эта включённость в сообщество на коррупцию?

– Если называть коррупцией то, что имеет в виду наш закон – взятки, это их радикально снижает. Взять денег у человека, с которым ты включён в одно сообщество, где все всё узнают, довольно сложно. Если понимать коррупцию по определению ООН, как любые блага, полученные благодаря служебному положению, но не входящие в официальное вознаграждение, – включённость в сообщество её усиливает. Но здесь возникает вопрос: всегда ли такого рода коррупция – зло? Из исследований коллег мы знаем, что в Британии констебль не платит в пабе, сколько бы он ни выпил. У нас в этом плане ситуация похожа. Либо человек вообще исключён из сообщества, либо коррумпирован. 

– А клановость и семейственность?

– Простая ситуация – муж бьёт жену. Участковый приходит, но никаких мер не принимает потому, что избивающий муж – его брат или сват. Если у потерпевшего есть хоть какая-то решимость – хотя бы готовность съездить в райцентр один-два раза, чтобы обжаловать его бездействие, долго это не продлится. После колокольцевских реформ, если сотрудник полиции совершает преступление или административное правонарушение, его руководитель получает достаточно суровое взыскание. Тяжкое преступление, как правило, предполагает снятие двух этажей выше. Здесь важно понимать: сотрудники полиции обычно не видят себя вне системы, не представляют себя в жизни «в народном хозяйстве» на их сленге. 

Гораздо важнее давление со стороны локального сообщества. Один из случаев мы наблюдали как раз в Сибири – староста деревни объяснял человеку, что не надо жаловаться на участкового, портить ему жизнь, хотя с правовой точки зрения жалоба была более чем обоснованная. 

– Кто такой типичный сельский участковый?

– Это мужчина, от 30 до 40 лет, женатый, имеет от одного до трёх детей. Отслужив в армии, он, как правило по семейным причинам, вернулся в село, не нашёл нормально оплачиваемую работу, услышал о вакансии, прошёл по физподготовке. Российская полиция, мягко говоря, не идеальна, и во многих сферах устроена как система с негативным отбором, вычищающая более-менее пристойные кадры. Но служба сельских участковых не имеет негативного отбора, поскольку лишена какого-либо отбора вообще. 

Это люди, которые создают своё отдельное МВД на селе, их слабо касаются немногие плюсы системы, зато практически не касаются её минусы. Они редко видят начальство, их теоретически можно наказать, но никто в здравом уме и трезвой памяти этого делать не будет – где найти нового, если этот уволится?

Качество кадров зависит от экономического положения региона и культурной специфики, значимости систем престижа в сообществе. 

– Какова ситуация в Иркутской области?

– Например, Чунском, Братском, Усть-Кутском, Нижнеилимском, Усть-Илимском районах с участковыми плохо, поскольку там есть хорошо оплачиваемая лесодобыча, которая работает с той же поло-возрастной группой кандидатов. Население достаточно мобильное, устойчивых локальных сообществ нет. Другая группа районов – от Тайшетского до Слюдянского, где села на самом деле как такового нет. Третья – Усть-Ордынский округ и Ольхонский, Качугский, Жигаловский районы. Они беднее, а локальные сообщества устойчивее. Там с участковыми всё сильно лучше, и это можно заметить по судебной статистике, кстати. Эффективность работы участковых хорошо видна по количеству так называемых инициативных составов. Это те преступления, на которые выезжает как раз сам участковый – побои и лёгкие телес­ные повреждения. Если участковый работает «на галочку», он будет выявлять эти составы и направлять их в суд. Если участковому есть чем заняться, их будет мало.

– Какой статус имеет участковый в иерархии правоохранительных органов?

– Эта служба непопулярна, но при этом очень уважаема. Моральное вознаграждение как признание того, что это нужная и важная работа, в системе есть. У меня больше сотни интервью с правоохранителями, негативных отзывов об участковых как таковых я не слышал ни разу.

– А сами участковые как себя воспринимают?

– Они считают, что на них всё держится, и такая позиция не лишена оснований, с моей личной точки зрения. Человек, который идёт в участковые, за редким исключением понимает, что идёт на каторжную работу. Основные мотивации: достаточно быстрая пенсия, не очень высокие входные квалификационные требования, возможность жить «на земле».

– Каких преступлений у нас больше?

– Довольно много специфической блиц-рецидивной преступности: человек освободился из мест лишения свободы и тут же совершил преступление, – в силу того, что много зон.

В Иркутской области две группы преступлений, по которым мы впереди планеты всей в плане полицейской работы. Это незаконная рубка леса во всех её вариантах и кража скота. Западнее пастбищного скотоводства по сути нет, украсть корову из стойла сложнее, чем животное, которое гуляет по полю. Это большая проблема целого ряда районов и довольно сложные в раскрытии преступления. По оценкам, в Баяндаевском районе примерно каждая двадцатая единица крупного рогатого скота забивается не хозяевами, а преступниками. 

– А домашнее насилие?

– По этому показателю Приангарье не выделяется. Проблема с домашним насилием по России в целом в том, что эта сфера лежит вне полицейского контроля, поскольку, как правило, остаётся внутри семьи. Особенно если это средний класс, который ссорится тихо, то до того, как кто-нибудь кого-нибудь не убьёт, никто ничего не узнает. Самое смертоносное оружие в России – кухонный нож с чёрной пластиковой ручкой. Около 17 тысяч человек в год уходит из жизни с его помощью, это почти половина всех насильственных смертей. 

– Какие изменения вы предложите?

– Мы предлагаем отдать кадры служб, функции которых дублируются, участковым, сократить всех бесконечных проверяльщиков хотя бы в два раза. У нас в душевом выражении почти самая большая полиция в мире – примерно один полицейский на сто взрослых жителей, средняя мировая полиция в душевом выражении в 4-5 раз меньше. У нас соотношение «земли» и управленцев примерно один к одному, хорошо бы его изменить.

– Система к ним готова?

– В среде руководства МВД есть понимание, что не все хорошо, что-то надо менять. Но что именно, единого мнения нет. На радикальные меры никто не готов. Небольшие изменения, которые облегчат жизнь и самим сотрудникам, и улучшат полицию для граждан, возможны. 

Мы предлагаем то, что давно ожидаемо на низовом уровне: например, отменить требование высшего юридического образования для участковых. Есть и системные предложения, которые мы вносим в дискуссию, чтобы, когда появятся институциональные возможности и будет проводиться нормальная реформа полиции – а она давно назрела, – не пришлось всё обсуждать с нуля, чтобы у нас был консенсус.

Эксперт КГИ Вадим Волков: Процесс – все, результат – ничто

Публикации 18.06.2015

Научный руководитель ИПП ЕУСПб Вадим Волков о том, как государство утратило способность управлять чем-либо, кроме процесса отчетности

Эксперты КГИ: Некрупный размер борьбы с наркомафией

Публикации 19.02.2015

Одной из главных задач для правительства в 2015 г. стало сокращение бюджетных расходов. Правоохранительные органы, удельная численность которых выше, чем в большинстве стран мира, а результативность ниже, — логичный кандидат на сокращение. В МВД пока введен запрет на набор новых сотрудников, объявлено о сокращении управленческих подразделений. Возможное упразднение ФСКН и...

Российский уголовный процесс: от заката до рассвета

Публикации 03.12.2014

Как утверждал Гегель в своих «Принципах философии права», сова Минервы только в сумерки начинает свой полет. Действительно, право консервативно, порой...

Использование материалов сайта разрешено только при наличии активной ссылки на источник.
Все права на картинки и тексты принадлежат их авторам.